PRIMO GRANDE TEMA: IL PROCESSO DI UNIFICAZIONE
PRIMI PASSI VERSO LA FEDERAZIONE EUROPEA





L'iniziativa sul futuro dell'Unione è stata decisamente assunta da Francia e Germania. La Germania, prima con il Ministro degli Esteri Fischer e poi, con maggiore precisione su alcuni aspetti istituzionali, con il Cancelliere Schröder, ha proposto una Costituzione che istituisca una Federazione europea, con un sistema bicamerale e un governo federale. La Francia, come hanno affermato sia il Presidente Chirac sia il Primo Ministro Jospin, sostiene l¹obiettivo di una Costituzione europea. Ma Jospin ha respinto decisamente la proposta di Schröder di un governo federale di tipo tedesco o statunitense: la Francia non accetta di svolgere in Europa il ruolo "dei Länder tedeschi o degli Stati federati americani". Jospin è invece d'accordo sul fatto che si debba istituire "un governo economico della zona dell'euro". Il disaccordo tra Francia e Germania riguarda dunque la forma e le competenze dell'esecutivo europeo.
E' pertanto necessario esplorare se, entro i limiti fissati dal dibattito franco-tedesco, esiste la possibilità di costruire la Federazione europea.

E' vero che la Federazione europea non deve necessariamente rappresentare una replica del modello tedesco o di qualsiasi altra federazione esistente. Per questo il dibattito sulle istituzioni federali è difficile. Esistono problemi di architettura istituzionale e problemi di competenze. Vanno tenuti distinti. La Francia esita ad accettare pienamente il modello federale di tipo tedesco per non rinunciare alla sovranità nazionale sulla "force de frappe". Su questa questione non esistono significative differenze tra le maggiori forze politiche francesi. Nel progetto di Costituzione europea Juppé-Toubon (che può essere considerato come una manifestazione d'intenti sia di Chirac sia del movimento gollista) la politica estera resta intergovernativa. Lo stesso orientamento compare nelle proposte di Jospin ed è stato ribadito dal Ministro degli Esteri Védrine. Anche la forza più federalista della Francia, l'UDF di François Bayrou, ha presentato una bozza di Costituzione europea in cui la politica estera e della sicurezza compare tra "le competenze condivise".
Occorre dunque prendere atto che, nonostante l'avanzato stato di costruzione di una forza di rapido intervento al livello europeo, cui la Francia ha dato un impulso determinante, i tempi non sono maturi per il trasferimento della sovranità sulle forze militari dagli Stati nazionali all'Unione. Questa situazione non rappresenta, tuttavia, un ostacolo insormontabile nella lotta per una Costituzione che istituisca un governo federale.

Un governo federale dell'Unione economico-monetaria è possibile: questo è il compromesso sul quale possono convergere Francia e Germania. Nel discorso di Jospin sono già contenute alcune proposte decisive per far assumere alla Commissione europea il ruolo di governo politico dell'Unione. Il Presidente della Commissione, secondo Jospin, dovrebbe venir designato dalla coalizione politica che uscirà vittoriosa dalle elezioni europee. In questo modo i partiti europei saranno costretti a impegnarsi a fondo nella campagna elettorale: dovranno presentare agli elettori programmi di governo convincenti. Inoltre, dovranno sostenere con maggioranze parlamentari la Commissione nel corso della legislatura, affinché il loro programma possa venir attuato. In caso di crisi politica, Jospin propone che il Consiglio europeo (che in tal caso svolgerebbe una funzione di presidenza collegiale dell'Unione) possa sciogliere il Parlamento. Si tratta della normale procedura democratica che caratterizza tutti i governi parlamentari e che consente di ridare la parola agli elettori quando non è più possibile ristabilire un circuito di fiducia tra parlamento e governo.
Jospin è meno chiaro sui poteri del Parlamento europeo. Ma in proposito va osservato che nel dibattito sul futuro dell'Unione il Parlamento europeo ha cominciato ad esprimersi rivendicando una Costituzione europea e il potere di codecisione su tutte le questioni sulle quali nel Consiglio si vota a maggioranza. E poiché, sulla politica estera e della sicurezza gli Stati pretendono di mantenere in vita il sistema intergovernativo, si sta delineando una netta linea di demarcazione tra competenze federali e competenze confederali. Il residuo confederale va limitato alle questioni di politica estera e di sicurezza. Ogni competenza restante deve cadere sotto il dominio della democrazia federale.

E' implicito nelle conclusioni precedenti che anche la fiscalità debba essere inclusa nel contesto della democrazia federale europea. E', in effetti, in questa prospettiva che assume particolare rilievo la proposta, originariamente formulata dal Cancelliere Schröder, che il Parlamento europeo diventi sovrano in materia di fiscalità europea. Questa proposta è stata ripresa dal Presidente della Commissione Prodi e dal Primo Ministro belga Verhofstadt. La creazione di un sistema fiscale europeo consentirà al governo federale - nella misura in cui i cittadini europei lo vorranno - di affrontare le maggiori sfide dell'Unione. E', infine, ovvio che solo una Costituzione europea può legittimare, nei confronti dei cittadini europei, il prelievo di una imposta europea (diretta o indiretta).

Resta ora da chiarire se una Costituzione (che istituisca il governo federale dell'Unione economica e monetaria, ma contempli un residuo confederale nella politica estera e della sicurezza) possa essere definita come federale. Il problema non è giuridico, ma politico. La Costituzione sarà federale se il residuo confederale potrà, in un lasso di tempo ragionevole, venir eliminato. Valgono in proposito tre osservazioni: a) l'istituzione di un governo federale consentirà lo sviluppo di una reale vita politica europea, grazie alla partecipazione dei cittadini al dibattito europeo non solo in occasione della campagna elettorale, ma anche nel corso della legislatura, perché nel Parlamento europeo si attiverà la tradizionale dinamica tra maggioranza e opposizione; b) il governo federale europeo, di fatto, finirà per agire ampiamente anche sul terreno della politica estera, perché rappresenterà l'Unione in alcuni organismi internazionali (WTO, FMI, ecc.); promuoverà la cooperazione tra l'Europa e il resto del mondo; difenderà gli interessi economico-politici dell'Unione nei confronti delle altre potenze mondiali. E' inoltre impensabile che l'impiego della forza di rapido intervento possa avvenire senza il consenso del governo europeo e del Parlamento europeo; c) infine, lo sviluppo delle tecnologie militari anti-missili, come dimostra il dibattito avviato dall'amministrazione Bush, renderà sempre più obsoleta la "force de frappe". La Francia ha già riconosciuto che solo al livello europeo è possibile lo sviluppo di efficaci sistemi satellitari di avvistamento rapido. I sistemi nazionali di difesa sono dunque destinati ad una inesorabile eclissi.
In conclusione, si può sostenere che, una volta istituito il governo federale europeo, il residuo confederale dell'Unione possa venir eroso, sino alla sua totale scomparsa di fatto e di diritto.

Con una Costituzione che istituisca il governo federale dell¹Unione economico-monetaria il processo di unificazione europea entrerà in una nuova fase: quella del gradualismo dentro la Costituzione. Sino a che il residuo confederale non verrà eliminato, l¹Unione europea non sarà in grado di agire con efficacia sulla scena mondiale e sopravviverà un deficit democratico. Tuttavia, la natura del processo di unificazione europea muterà radicalmente. Le forze favorevoli all¹eliminazione del residuo confederale potranno sfruttare procedure democratiche e un quadro politico europeo inesistenti nella fase pre-costituzionale di unificazione.

Un ultimo avvertimento tattico. Nella lotta costituente, i federalisti devono essere consapevoli che i confederalisti, anche nel caso in cui siano costretti ad accettare la trasformazione dei Trattati in Costituzione, faranno il possibile per spostare la linea di divisione delle competenze a loro vantaggio. I confederalisti faranno valere l¹argomento che per gestire con efficacia la politica estera e della sicurezza, con l¹impiego della forza europea di rapido intervento, è necessario rafforzare il Consiglio dei Ministri, che deve conservare ovviamente una funzione esecutiva. Tuttavia, chi difende la funzione esecutiva del Consiglio dei Ministri rivendica coerentemente anche maggiori poteri, al di là della politica estera e della sicurezza, come quelli relativi alla fiscalità. Si ridurrebbero così in modo consistente i poteri del governo federale, si offuscherebbe la linea di divisione tra competenze federali e confederali e si porrebbe il Consiglio dei Ministri in costante competizione con il governo federale. L¹obiettivo cruciale dei federalisti deve dunque consistere nel circoscrivere il residuo confederale alla sola politica estera e della sicurezza.

Articolo tratto dall'Osservatore Europeo