Le previsioni del governo Berlusconi e del governatore della Banca d’Italia sul tasso di crescita dell’economia italiana e sull’andamento del disavanzo nel bilancio pubblico sono state sistematicamente più ottimistiche rispetto a quelle della UE, del FMI e dei più accreditati Istituti di ricerca indipendenti. Per esempio, il Governo dice di aspettarsi tassi reali di crescita del Pil pari al 2,3% e al 3%, rispettivamente per il 2002 e per il 2003, e un deficit del bilancio pubblico pari allo 0,5% del Pil per il 2002 e a zero per il 2003. Viceversa, le valutazioni indipendenti più positive si fermano alla soglia dello 1,5%, per quanto riguarda il tasso di crescita reale del 2002, e all’1 e allo 0,8%, per quanto riguarda la quota dei disavanzi pubblici sui Pil del 2002 e del 2003. Le previsioni della Commissione UE sono ancora più negative: le attese per i tassi di crescita del Pil reale italiano sono pari allo 1,4% per il 2002 e al 2,7% per il 2003 (ossia leggermente al di sotto della media dell’area); e le attese per il disavanzo nel prossimo biennio restano ferme all’1,3% del Pil.
Ciò denuncia la difficoltà del nostro governo di rispettare gli impegni europei. Si noti al riguardo che, come ha rilevato la Commissione UE, non è tanto grave che nel 2001 il rapporto italiano fra deficit pubblico e Pil (1,4%) sia andato al di là delle previsioni: il vero problema è che questo valore è stato realizzato grazie a interventi ad hoc privi di carattere strutturale (una cartolarizzazione pari a 2,3 miliardi di euro), e ciò promette di riprodursi su scala allargata per i bilanci pubblici del 2002 e 2003 (nel complesso, 28,5 miliardi di euro da dismissioni di immobili o da relative cartolarizzazioni). Sommandosi ai probabili effetti che la ‘devoluzione’ avrà sulla spesa delle regioni, la politica dell’attuale governo rischia di vanificare gli sforzi compiuti dall’Italia fra il 1992 e il 1998 per rientrare dal debito pubblico e per soddisfare, così, i parametri di Maastricht. Diventa inoltre palese l’impossibilità di attuare, anche in minima parte, una promessacardine della campagna elettorale del leader della maggioranza: il rilancio delle infrastrutture e degli investimenti per lo sviluppo mediante un ampio piano di opere pubbliche.
E’ in tale contesto macroeconomico che va valutato il D.Lgs. 63/ 2002 volto a istituire due società per azioni: la "Patrimonio dello Stato spa" (d’ora in poi: Ps) e la "Infrastrutture spa" (I).
Ps ha l’obiettivo di attuare un salto di efficienza nella "valorizzazione, gestione e alienazione del patrimonio dello Stato". Inizialmente, il capitale azionario della nuova spa è detenuto dal Ministero dell’Economia che ne può trasferire le quote proprietarie (fino al 100% e a titolo gratuito) a società di sua totale proprietà, alla Cassa depositi e prestiti, all’altra nuova spa (I) o a loro controllate. La dotazione di Ps è costituita mediante il trasferimento di "diritti, pieni o parziali", sul "patrimonio disponibile o indisponibile dello Stato" e sulla totalità dei suoi beni immobili. Tali trasferimenti seguono "modalità e valori" definiti, per decreto, dallo stesso venditoreacquirente (il Ministero dell’Economia) e, previa intesa con il Ministero per i Beni culturali, potranno riguardare anche beni di rilievo storico e artistico (il "Colosseo") senza contraddire l’inalienabilità del demanio pubblico. Seguendo le stesse modalità, Ps avrà il diritto di trasferire (parte de)i propri beni a I; inoltre, essa potrà effettuare operazioni di cartolarizzazione su questi stessi beni.
I è invece istituita dalla Cassa depositi e prestiti che, con il beneplacito del ministro dell’Economia, può cedere al mercato (una parte del)le azioni della società. Quest’ultima mira a finanziare, in via sussidiaria rispetto agli intermediari finanziari, sia la costruzione di "infrastrutture e di grandi opere pubbliche" sia investimenti per lo sviluppo economico; inoltre, essa può fornire garanzie (a loro volta coperte da garanzie statali) agli stessi intermediari che rendono disponibili i fondi principali. Per adempiere alle sue funzioni di finanziamento e di garanzia, I può indebitarsi tramite l’emissione di titoli di breve e di mediolungo termine, ivi compreso l’utilizzo di strumenti derivati; anche tali titoli e derivati sono coperti da garanzia statale. Inoltre, I ha la facoltà di acquisire partecipazioni e immobili o di svolgere attività strumentali connesse ai suoi obiettivi istituzionali. Infine, essa può utilizzare i "propri beni e i diritti relativi" a copertura delle sue operazioni di indebitamento; i beni e i diritti, così impegnati, costituiscono "patrimonio separato" in modo da limitare l’ammontare della ricchezza coinvolta in ogni operazione di finanziamento.
Le finalità e i caratteri di I non sollevano i problemi più rilevanti. Costituire società pubbliche, che non rientrano in via diretta nella contabilità dello stato e che prendono parte attiva alle operazioni di project financing per la realizzazione di infrastrutture e di opere pubbliche, può essere discutibile ma trova riscontro in altri paesi europei; e la stessa possibilità di ingressi privati nel capitale azionario di tali società appare ragionevole perché aumenta la probabilità che la gestione delle operazioni di project financing risponda a criteri di efficienza e di (futura) redditività. Al riguardo, è peraltro opportuno rispettare tre condizioni. Innanzitutto, si tratta di determinare l’incidenza del fondo che lo stato deve accantonare nel proprio bilancio per fare fronte alle garanzie fornite rispetto sia ai titoli di debito sia alle garanzie verso gli intermediari finanziari privati, emessi da I; si tratta inoltre di precisare che queste garanzie statali devono accompagnarsi a corrispondenti garanzie offerte dagli eventuali proprietari privati della società. In secondo luogo, si tratta di determinare con chiarezza l’incidenza minima che deve raggiungere la componente privata in ogni operazione di finanziamento delle opere pubbliche e degli investimenti per lo sviluppo economico, perché il ruolo svolto da I possa considerarsi "sussidiario". Infine, si tratta di chiarire che i termini dei contratti di debito, offerti da I a imprese private per il finanziamento delle opere pubbliche e degli investimenti per lo sviluppo economico, devono essere allineati a quelli di mercato ovvero non devono tradursi in finanziamenti a "tasso agevolato".
I problemi decisivi riguardano però la creazione di Ps e, soprattutto, i legami fra tale società e I. Questi problemi mostrano che il disegno complessivo dell’operazione governativa consiste nell’occultare una parte del debito pubblico grazie all’iscrizione nell’attivo di bilancio di "partite di giro" e grazie al trasferimento di poste passive a società controllate ma esterne alla contabilità statale; il che sarà la causa di futuri incrementi della spesa pubblica. Si tratta, insomma, dell’applicazione del "modello Enron" al bilancio di uno stato dell’Unione europea.
Assumiamo dapprima che la proprietà di Ps rimanga per intero al Ministero dell’Economia. In linea di principio, tale società ha un unico scopo: acquisire e valorizzare il patrimonio dello stato italiano. Oggi questo patrimonio ha un valore di libro pari a poco meno di 500 miliardi di euro e, secondo le stime del governo, ha un prezzo di mercato pari a quattro volte il valore di libro, ossia 2.000 miliardi di euro. Pertanto, se – come consentito dal D.Lgs. 63/2002 – si vendesse ai presunti prezzi di mercato l’intero patrimonio a Ps, il nostro stato risolverebbe ogni problema di bilancio in quanto sposterebbe il debito a Ps che è esterna alla contabilità dello stato stesso. Di fatto, un trasferimento completo è irrealizzabile non fosse altro perché la fissazione del prezzo di mercato di alcune componenti di tale patrimonio è impossibile o richiede lunghe analisi. Anche un trasferimento parziale avrebbe, però, l’effetto di ridurre drasticamente lo stock di debito pubblico.
Ps non sarebbe in grado di effettuare una tale acquisizione utilizzando il proprio modesto capitale sociale; essa potrebbe, però, soddisfare gli obblighi verso lo stato venditore mediante l’emissione di titoli garantiti dallo stesso patrimonio acquisito; e potrebbe coprire i conseguenti oneri finanziari mediante la "messa a reddito" di (una parte di) questo patrimonio. Ciò si tradurrebbe, fra l’altro, nella stipula di contratti di leasing o di affitto con lo stesso stato, che continuerebbe a utilizzare una parte (per esempio, vari immobili) del patrimonio ceduto ma dovrebbe ora corrispondere un canone. Sul piano sostanziale, il risultato dell’operazione non migliorerebbe i conti dello stato: il debito, depennato dal bilancio statale, sarebbe iscritto nel bilancio di una società di proprietà del Ministero dell’Economia; e i diminuiti oneri finanziari sul debito statale sarebbero (più che) compensati dai canoni corrisposti a quella stessa società per il pagamento degli (accresciuti) oneri finanziari. Sul piano formale però, Ps è esterna alla contabilità dello stato e non concorre, quindi, alla formazione del debito pubblico. Come nel caso Enron, un artificio contabile di esternalizzazione dei debiti consente dunque l’immediata riduzione degli squilibri nel bilancio pubblico e apre la possibilità di reperire ingenti risorse per le opere pubbliche. Tali risorse sono, poi, accresciute dal fatto che Ps può effettuare operazioni di cartolarizzazione sul patrimonio statale acquisito e non già impegnato.
Sebbene da circoscrivere alla parte che non rappresenta un "bene pubblico" in senso lato, l’idea di una valorizzazione di mercato del patrimonio statale non è da scartare. Una tale valorizzazione richiede però l’applicazione di una rigorosa metodologia per la definizione dei relativi prezzi di mercato e, dunque, per il calcolo dei ricavi da iscrivere nel bilancio statale; e, soprattutto, essa impone di istituire un confronto fra il valore attuale dei ricavi e il valore attuale dei costi futuri che questa stessa valorizzazione può comportare. Il governo non sembra essersi affatto posto problemi del genere. Anzi, non pago di applicare il "modello Enron" alla contabilità dello stato tramite Ps, esso ha collegato l’operare di Ps con quello di I.
Sull’attività di I pesa il fatto che si tratta di una società con un patrimonio iniziale inadeguato per emettere titoli di debito a condizioni di mercato e per perseguire, così, le proprie finalità nel project financing. Non è, quindi, casuale che il D.Lgs. 63/2002 preveda varie possibilità per rafforzare patrimonialmente I: il Ministero dell’Economia può trasferire a tale società una parte imprecisata (dunque, fino al 100%) delle azioni di Ps a titolo gratuito; una quota indefinita (dunque, fino al 100%) della proprietà di I può essere ceduta ai privati; Ps ha la facoltà di trasferire a I i propri beni (dunque, in linea di principio, fino al 100% del patrimonio statale) sulla base di "modalità e valori" analoghi a quelli stabiliti dal Ministero dell’Economia quanto al trasferimento originario e senza ledere, per ciò, l’inalienabilità del demanio pubblico.
Queste tre possibilità hanno potenziali implicazioni che sono gravi. Innanzitutto, esse comportano che Ps possa cadere sotto il controllo proprietario di I che, a sua volta, può essere controllata da azionisti privati. Inoltre, anche senza arrivare a tali estremi, si ha che l’attuale patrimonio statale di più rilevante valore artistico è acquistabile da I, ossia da una società a possibile proprietà privata, ed è utilizzabile come ricchezza a garanzia di titoli che sono emessi da questa stessa società e che sono scambiati nei mercati finanziari. Infine, si ha che una parte del patrimonio statale può diventare "patrimonio separato" rispetto a I così da coprirne l’indebitamento. Ne risulta che I può svolgere il proprio ruolo "sussidiario" di finanziamento delle opere pubbliche per infrastrutture e per sostegno allo sviluppo economico dando in garanzia o cedendo di fatto ai privati anche la parte di più elevato valore artistico e storico del patrimonio statale.
La mia generazione ha sorriso nel vedere, al cinema, il povero ma intraprendente "italiano" del dopoguerra che cercava di vendere il Colosseo al ricco e ingenuo "americano". Il rischio è ora che mio figlio debba pagare un’ingente "tassa" per fare sì che la ricca Italia del XXI secolo cancelli l’ipoteca sul Colosseo, accesa dal governo Berlusconi a favore di grandi intermediari finanziari internazionali per finanziare un piano di opere pubbliche e non meglio precisati investimenti per lo sviluppo, ottemperando così al suo "patto" elettorale con gli italiani.