....il Garante


Vorrei innanzitutto ringraziare queste Commissioni riunite ed i loro Presidenti per questa convocazione che ci consente di formulare qualche ulteriore osservazione sulle proposte di legge di riassetto del sistema radiotelevisivo oggi sottoposte al Vostro esame in forma di testo unificato.
Ricordo a questo proposito che l’Autorità era già stata udita da queste Commissioni il 19 dicembre dello scorso anno e in quella occasione avemmo anche modo di produrre una memoria scritta corredata da una nota tecnica, memoria e nota che ci permettiamo di riprodurre alla Vostra attenzione ritenendole, nella massima parte dei loro contenuti, tutt’ora pertinenti e valide. Così come ci permettiamo depositare la memoria che il 15 maggio 2003 di quest’anno abbiamo inviato alla Commissione Trasporti del Senato, memoria che aggiungeva ai documenti già presentati nuovi profili.
In queste memorie l’Autorità ha espresso un convinto apprezzamento sull’impianto generale del progetto presentato dal Governo come legge di sistema costruita per principi: un progetto ispirato a criteri di maggiore organicità rispetto a quelli seguiti in passato nonché ad una visione anticipatrice dei processi tecnologici in atto.

Questi motivi di apprezzamento vengono oggi confermati e rafforzati anche in ragione dei sensibili miglioramenti apportati al testo originario, specialmente nell’ambito dei “principi generali” disciplinati nel Cap. I, che esprimono, a nostro avviso, la parte più elaborata e potenzialmente più innovativa della nuova disciplina.
In questo quadro le modificazioni introdotte in tema di emittenza locale e di tutela dei minori negli artt. 7 e 10 appaiono, a nostro avviso, significative e apprezzabili. Ricordo, peraltro, che nella precedente audizione (e nella memoria allora presentata) richiamammo anche la presenza di alcuni aspetti più problematici anche sul piano strettamente tecnico e rispetto a cui si prospettava l’esigenza di approfondimenti e riflessioni ulteriori.

Questi aspetti venivano indicati con riferimento a tre aree fondamentali, contenenti rispettivamente la disciplina antitrust contenuta nel Cap. II; le modalità di riassetto della concessionaria pubblica definite nel Capo IV; nonché la disciplina del regime transitorio espressa nel Capo V.
Su questi aspetti, nonostante che molte delle modifiche introdotte nel corso dei lavori parlamentari si presentino decisamente migliorative, permangono tutt’ora alcuni degli interrogativi già sollevati nelle precedenti memorie.
Ma a parte questi aspetti, per cui ci limitiamo a rinviare al testo delle memorie, riteniamo in questa occasione utile accennare innanzitutto alle novità di quadro che nel corso degli ultimi mesi sono intervenute nel contesto normativo e istituzionale del settore radiotelevisivo, novità che a nostro giudizio meritano oggi di essere valutate con attenzione.

Mi riferisco, in particolare, ai due eventi che più hanno segnato gli sviluppi più recenti del nostro sistema radiotelevisivo: e cioè, da un lato, all’entrata in vigore il 25 luglio scorso delle nuove direttive comunitarie, seguite poi dal codice delle comunicazioni elettroniche adottato dal Governo alla fine di luglio (e oggi in corso di pubblicazione); dall’altro, alla nascita nel sistema televisivo satellitare criptato di una situazione di monopolio, ancorché condizionata al rispetto di precise prescrizioni imposte dalla Commissione europea al momento della vendita di Telepiù e Stream, prescrizioni su cui la nostra Autorità è chiamata a vigilare .
Per quanto concerne il primo aspetto, il punto da rilevare è che le nuove direttive, rappresentano ormai, ai sensi della riforma del Titolo V della Costituzione, e, in particolare, della nuova formulazione dell’articolo 117, 1° comma, uno specifico parametro dotato di valore costituzionale.

Da qui l’esigenza di una considerazione molto attenta del loro contenuto ai fini di un confronto con il contenuto della legislazione nazionale che stiamo adottando. Ora, se valutiamo questa prospettiva, vediamo che la disciplina posta dalla direttiva quadro n. 21/2002, appare suscettibile di incidere sui contenuti della legge di sistema almeno per due aspetti: per l’aspetto attinente alla disciplina dei mercati di cui agli artt. 15 e 16 (anche in riferimento all’articolo 7 della stessa direttiva) e per l’aspetto attinente alla gestione dello spettro delle radiofrequenze (di cui all’articolo 9 della direttiva). Per quanto concerne la definizione dei mercati rilevanti – affidata alla competenza dell’Agcom – vediamo che la legge di sistema, all’articolo 14, 2°co, richiama espressamente gli artt. 15 e 16 della direttiva quadro. Se a questa si aggiunge il contenuto della Raccomandazione della commissione dell’11 febbraio 2003, che ha integrato sul punto la direttiva-quadro indicando come mercato rilevante quello dei “servizi di diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli utenti finali”, si prospetta oggi chiaramente l’esigenza di valutare la compatibilità di questa nuova disciplina (ormai, come si diceva, dotata di valore costituzionale), con la definizione espressa all’articolo 2 lettera g) del testo unificato in ordine “sistema integrato delle comunicazioni”, una definizione che, come è stato ripetutamente osservato, supera non solo i confini del settore radiotelevisivo, ma anche quelli più estesi del comparto della “comunicazione elettronica”, che è stato posto a base delle nuove direttive comunitarie.
Questo problema – a nostro avviso – presenta profili di particolare complessità tecnico giuridica, data la non piena coincidenza tra la materia toccata dalla direttiva quadro ( che investe la disciplina delle reti e dei servizi, ma non dei contenuti), e la materia della legge di sistema (che investe, invece, in prevalenza, la sfera dei contenuti).
In ogni caso, si tratta di un problema da considerare con attenzione.

Osservazioni analoghe possono, a nostro avviso, essere fatte anche con riferimento al tema della gestione dello spettro frequenziale nel corso della fase transitoria, una gestione che, alla luce dei principi posti dalla legge di sistema in tema di sperimentazione digitale e di trading, sembra consolidare l’assetto esistente, ponendo alcune barriere all’ingresso dei nuovi operatori. Anche su questo piano va ricordato che la direttiva-quadro, all’articolo 9, impone agli Stati membri, ai fini della gestione efficiente dello spettro elettromagnetico, di allocare e assegnare le radio frequenze secondo “criteri obbiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati”. Il secondo evento sopravvenuto che vorremmo richiamare riguarda, invece, come si diceva, l’ingresso nel mercato della pay tv satellitare di un operatore unico. Su questo terreno, i nuovi problemi che si vanno delineando (penso, in particolare,alla vicenda in corso del campionato di calcio) investono, in particolare, la configurazione del “diritto di accesso” alla piattaforma unitaria, che è un diritto non ancora ben definito nei suoi contenuti, ma che andrà precisato al fine di garantire a tutti gli operatori terzi condizioni eque e non discriminatorie nell’uso della piattaforma.
La disciplina sinora posta in sede comunitaria (nonché le condizioni aggiuntive fissate dalla Commissione europea in sede di autorizzazione all’acquisto da parte di Sky), non sembrano ancora sufficienti a dare una risposta sicura ai vari problemi che, sul terreno pratico, si vanno delineando. Troppo resta, infatti, ancora affidato soltanto alla buona volontà delle parti. Su questo terreno, un intervento del legislatore nazionale, anche a supporto della disciplina regolamentare sul “diritto di accesso” che l’Autorità si è impegnata ad adottare entro l’aprile del prossimo anno, parrebbe quindi estremamente opportuna e auspicabile.

l’Authority vuole rafforzare
Non ci soffermiamo ulteriormente su altri profili problematici richiamati nelle precedenti memorie, ma vogliamo soltanto accennare brevemente al tema cruciale del rapporto tra la disciplina transitoria formulata dal Cap. V, ai fini del passaggio della tecnologia analogica a quella digitale, e i contenuti della sentenza della Corte Costituzionale n. 466/2002.
Questa sentenza, come è noto, dopo aver riconosciuto la legittimità del regime transitorio fissato all’articolo 3, comma 7 della legge n. 249/1997, ha condizionato la legittimità di tale regime alla previsione di un termine finale che la stessa Corte definisce come “assolutamente certo, definitivo e comunque non eludibile”, termine che, come sappiamo, è stato puntualmente indicato, con una pronuncia di tipo “additivo”, nel 31 dicembre di questo anno.
E’ vero che la stessa sentenza riserva al legislatore la determinazione “delle modalità della definitiva cessazione del regime transitorio di cui al comma 7 dell’articolo 3”, ma di fronte alla perentorietà dell’indicazione espressa nel dispositivo della sentenza, non sembra che tali modalità, finché risultino circoscritte al settore delle trasmissioni analogiche, possano in al-cun modo comportare la possibilità di un superamento di tale limite.
Questa possibilità la Corte pare, invece, consentirla ai sensi dell’ultimo inciso del paragrafo 11 della motivazione, soltanto nel caso in cui – cito testualmente – “dallo sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre” venga a derivare un “aumento delle risorse tecniche disponibili”.
Questa è la via imboccata dal testo che state esaminando dove, all’articolo 25, si stabilisce che, entro il 31 dicembre 2003, saranno attivate “reti digitali terrestri con un offerta di programmi in chiaro accessibili mediante decoder o ricevitori digitali”. Questa norma, introdotta dal Senato, rappresenta certamente un passo in avanti nella soluzione del problema, anche se resta evidente che, ai fini del rispetto del giudicato espresso nella sentenza n. 466, l’arricchimento del pluralismo mediante l’offerta digitale dovrà essere effettivo e non solo potenziale, dal momento che dovrà comportare un ampliamento nell’offerta di programmi in chiaro da parte di operatori diversi, programmi agevolmente accessibili ad una larga fascia di utenti.
Tutto questo, naturalmente, comporta una non facile corsa contro il tempo perché questa offerta alternativa di programmi effettivamente accessibili al pubblico dovrà avvenire prima della scadenza del termine finale fissato dalla stessa Corte. Ora è vero che lo stesso articolo 25, al comma 3, affida all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni il compito di verificare il realizzarsi entro l’anno delle condizioni per un’offerta digitale effettiva, ma resta l’inconveniente che tale verifica viene a compiersi ben oltre la scadenza del termine indicato dalla Corte e senza, d’altro canto, comportare alcuna sanzione in caso di accertata inosservanza dello stesso termine.
Anche su questo aspetto della disciplina transitoria appare, quindi, opportuno un approfondimento ulteriore.
Un ultimo profilo cui vorremmo accennare riguarda le nuove competenze che la legge di sistema affida all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Da una prima analisi, che abbiamo effettuato risulta che all’Autorità vengono assegnate ventisei nuove competenze, in gran parte del tutto indipendenti dalle competenze esistenti e legate a percorsi istruttori di particolare delicatezza e complessità. E’ appena il caso di accennare al fatto che per rendere effettivo l’esercizio di competenze di questo tipo occorrono risorse adeguate, anche in termini di nuove e specifiche professionalità da acquisire sul mercato.
Ma le risorse economiche e di personale di cui oggi l’Autorità dispone si presentano assolutamente sottodimensionate anche rispetto alle competenze in atto. Questo problema l’Autorità ha già avuto modo di segnalarlo con due lettere inviate, nel giugno scorso, al Presidente della Camera ed al Presidente del Senato, lettere che hanno avuto pronto riscontro e che sono state trasmesse alle Commissioni competenti. Riteniamo doveroso, in questa sede, rinnovare la segnalazione, dal momento che dalla soluzione di questo problema, viene in gran parte a dipendere l’effettiva operatività (e, pertanto, la credibilità ) del nuovo impianto garantistico che le legge di sistema intende tracciare.

Enzo Cheli, presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

da il Foglio

saluti