La "Nuova Società...

[mustang]

...delle Nazioni

Pubblichiamo un articolo di Michael J. Glennon, professore di Diritto internazionale alla Fletcher School of Law & Diplomacy della Tufts University, tratto dal prossimo numero di Aspenia, rivista diretta da Marta Dassù, in uscita il 12 luglio con un’edizione dedicata al “Terzo dopoguerra”.

Pochi eventi hanno reso evidente quanto sia profondo il disaccordo tra le due sponde dell’Atlantico come la durissima frattura all’interno del Consiglio di sicurezza, l’inverno scorso, sulla questione irachena.
Per sei mesi i cinque membri permanenti del Consiglio hanno tentato – fallendo di trovare una base comune sul modo di affrontare l’Iraq. […]
La fragilità del Consiglio non dipende tanto dalla sua architettura organizzativa; ma dipende dalla struttura di base, che si modifica nel tempo, delle relazioni internazionali.
Le difficoltà di oggi sono sostanzialmente di due tipi: le spinte che la struttura unipolare del mondo genera nei comportamenti degli Stati, e il fatto che i membri del Consiglio guardino in modo diverso ai valori fondamentali, sottostanti, del sistema internazionale.
L’unipolarismo genera obiettivi strategici a lungo termine contrastanti. Francia, Russia e Cina hanno chiaramente adottato, in questi ultimi anni, l’obiettivo del ritorno al multipolarismo, a una configurazione multipolare degli equilibri internazionali: il che equivale a dire che intendono ridurre il loro gap di potenza, a loro svantaggio, con gli Stati Uniti.
Questi ultimi, d’altra parte, hanno altrettanto chiaramente indicato il proprio obiettivo a lungo termine, che è diametralmente opposto: preservare un sistema unipolare, e quindi quel potere dominante di cui gli Stati Uniti godono almeno dalla fine della Seconda guerra mondiale. […]
Questa diversità di atteggiamenti diventa tanto più chiara quando si pone la questione decisiva, che è poi quella di stabilire la legittimità del ricorso alla forza. […] Dal 1945 in poi, e nonostante l’esplicita proibizione della Carta dell’Onu, la forza per scopi non difensivi è stata usata in più di un centinaio di occasioni.
Nel 1999, 19 nazioni della Nato, che rappresentano quasi 800 milioni di persone, hanno bombardato la Jugoslavia in palese violazione della Carta delle Nazioni Unite, e ignorando le strenue obiezioni di Russia, Cina, India e di gran parte delle nazioni africane e sudamericane.
Gli Stati del Sud hanno un approccio molto diverso, rispetto a quelli del Nord e dell’Occidente, alla legittimità degli interventi militari.
Non a caso, il trattato che ha dato vita alla Corte penale internazionale consente a quest’ultima di perseguire il crimine di “aggressione” ma non ne dà una definizione esatta, e questo perché gli Stati fondatori non sono riusciti a trovare un accordo in merito. Data l’esistenza di queste divergenze, non sorprende che un’istituzione internazionale nata per mantenere pace e sicurezza si scontri con ostacoli insormontabili. […]

La sconfitta dell’impostazione “legalistica”
La domanda vera da porsi è cosa fare adesso, una volta constatato che le cose stanno così. In altri termini: se il fallimento delle istituzioni internazionali è ormai evidente, in che modo potremo limitare l’uso della forza da parte degli Stati? […]
Il primo passo consiste quindi nell’ammettere il fallimento
del sistema di sicurezza fondato sull’Onu, e di capirne le ragioni. […] Il Consiglio di sicurezza è come una di quelle amate, vecchie
automobili di famiglia che vanno ancora bene in città, per andare in tintoria e fare la spesa dal droghiere, ma che perdono le ruote
non appena entrano in autostrada.
La terribile, triste scoperta che abbiamo fatto nel 2002 – e ancora prima con la crisi del Kosovo è che il Consiglio di sicurezza non è in grado di fare fronte alle proprie responsabilità di garante dell’ordine e della sicurezza internazionali.
Fingere che il sistema internazionale di prevenzione delle guerre funzioni come dovrebbe, non serve a nessuno. […]
La fase di transizione in cui sta muovendosi il sistema internazionale sembra assai simile a quella che ha caratterizzato l’Europa post napoleonica del XIX secolo.
L’ordine geopolitico era allora guidato dal cosiddetto Concerto d’Europa, istituito dal Congresso di Vienna del 1815 per ricostruire
il sistema europeo dopo le guerre dell’età napoleonica.
Non era un sistema formato da istituzioni internazionali del tipo
di quelle nate nel secolo successivo, come la Società delle Nazioni o le Nazioni Unite; ma costituito piuttosto da politiche di equilibrio
di potenza, da alleanze, e da una diplomazia concreta, volta a sostituire la cooperazione ai conflitti.
Si scoprì che funzionava magnificamente, dato che, per le ragioni
notate dallo storico inglese Eric Hobsbawm, nessuna guerra mondiale fu combattuta tra il 1815 e il 1914. Nessuna grande
potenza ebbe gli incentivi a combatterne un’altra che si trovasse al di fuori della regione ai propri confini immediati. Il conflitto più importante del secolo, la guerra franco-prussiana, fece 150 mila morti; mentre nel XX secolo – dopo i vincoli introdotti dalla Società delle Nazioni alla fine della Prima guerra mondiale – le persone che hanno perso la vita a causa di conflitti fra Stati sono state attorno a 140 milioni.
E’ un dato che, ovviamente, non dimostra necessariamente l’inferiorità delle istituzioni internazionali: se le armi moderne fossero state disponibili prima, la conta dei morti sarebbe stata agghiacciante anche allora.
I numeri, però, suggeriscono un consapevole rifiuto del concetto che le istituzioni internazionali siano più in grado di altre di garantire pace e sicurezza globale.
Questo non significa che un ordine internazionale basato sul diritto internazionale sia superfluo, o che sia preferibile basarsi puramente sull’equilibrio geopolitico. Le istituzioni basate sul diritto internazionale, proprio perché poggiano su basi normative comuni a tutte le parti in causa, permettono di raggiungere livelli di legittimità più alti rispetto alle soluzioni delle controversie internazionali fondate sulla geopolitica. […]
Inoltre, sono istituzioni universali, al contrario di strumenti geopolitici come le coalizioni ad hoc che, proprio perché interessano interessano soltanto minoranze più o meno estese della comunità internazionale, non riescono a garantirsi la fiducia dell’insieme del sistema internazionale.
Un paradosso dei tentativi di dare vita a istituzioni internazionali consiste nel fatto che sono meno necessarie proprio quando esiste quell’accordo tra le parti che ne rende possibile la formazione. Non esiste, tuttavia, alcun surrogato credibile della rule of law, soprattutto quando si tratta di disciplinare l’uso della forza.

Come è possibile, allora, favorire la formazione di istituzioni internazionali che siano in grado di disciplinare il ricorso alla forza?
La prima cosa da notare è che lo sviluppo di questo genere di istituzioni richiede un’enorme quantità di tempo.
Immanuel Kant, nella Pace perpetua del 1775, arrivò alla conclusione che fosse irrealistico pensare a una “repubblica mondiale”, proprio perché i comportamenti e le mentalità non si erano ancora uniformati abbastanza da consentire a un governo mondiale di funzionare.
Nell’Europa di oggi, invece, questa necessaria convergenza di opinioni è arrivata al punto da permettere la nascita, per la prima volta nella storia, di istituzioni realmente sovranazionali.
L’Unione europea potrebbe costituire il modello di un mondo futuro, un mondo che però è certamente ancora di là da venire. In attesa di quel giorno, la nascita di questo tipo di istituzioni può procedere per piccoli passi, con la creazione di meccanismi di cooperazione che, nel tempo, potranno tradursi in norme e regimi legali. […]
Esistono almeno due passi che si potrebbero prendere in considerazione per favorire la nascita di nuove istituzioni internazionali che regolino l’uso della forza.
In entrambi i casi, non sostituirebbero il Consiglio di sicurezza, ma contribuirebbero a riempire il vuoto creato dal suo fallimento.
Il primo passo possibile è di orientarsi verso una “Lega delle democrazie”, che potrebbe eventualmente derivare dalle strutture attuali della Nato e dell’Ue.
Essenzialmente, l’idea è di passare da una membership universale a una partecipazione selettiva, come fase di transizione verso un più giusto ed efficace ordine mondiale.
La Lega delle Nazioni, sarà opportuno ricordarlo, fu originariamente concepita come lega fra le sole democrazie:
“Solo i popoli liberi del mondo potranno fare parte della Lega delle Nazioni”, affermò Woodrow Wilson.
Adottare un filtro democratico potrebbe incentivare le nazioni a darsi istituzioni più trasparenti e rappresentative, avvicinando così il giorno in cui in tutto il mondo i valori fondamentali saranno sufficientemente condivisi da permettere la formazione di istituzioni internazionali che nessuno giudicherà minacciose.

continua

[mustang]

....di Washington

Una seconda opzione consiste nella possibilità di infondere nuova linfa nei meccanismi regionali di sicurezza. La Nato, ovviamente, ne è l’archetipo: la sua azione in Kosovo è stata compiuta senza l’avallo delle Nazioni Unite, a causa della minaccia di veto russo. E’ concepibile che nel tempo anche altre organizzazioni regionali, come la nuova Unione africana, l’Asean e altre ancora, possano entrare in azione quando il Consiglio di sicurezza non possa o non voglia agire. Non bisogna illudersi però, che tali meccanismi di imposizione della pace possano sostituire un vero e proprio sistema di sicurezza su scala internazionale. […]
Tanto la lega delle democrazie quanto le coalizioni regionali potrebbero, in ogni caso, espandersi gradualmente e fondersi tra loro fino a diventare sistemi globali basati in misura crescente sul diritto invece che sul potere militare.
Una questione più immediata per le leadership politiche occidentali è in che modo la politica nazionale dovrebbe fare fronte al tramonto del sistema internazionale di sicurezza,
problema che pone sfide molto diverse ad America ed Europa.
E probabile che tenderanno di nuovo a formarsi coalizioni volte a contenere l’esercizio del potere egemonico americano, come è accaduto nel corso del dibattito sull’Iraq.
Il cosiddetto imperial overstretch – il rischio che la potenza
americana si indebolisca come conseguenza della sua sovraestensione, oltre i limiti cioè della capacità economica di sostenerla rimarrà un rischio effettivo.
Lo stesso vale per eventuali nuove forme di free riding, in base a cui altre nazioni sapranno incentivate a decidere di limitare il
proprio contributo alla gestione della pace e sicurezza internazionali contando sul fatto che gli Stati Uniti lo faranno comunque per tutti. Alcune recenti scelte della diplomazia
internazionale di fronte al processo di nuclearizzazione della Corea del Nord suggeriscono che gli incentivi al free riding stanno
aumentando.
L’ampiezza della frattura tra Stati Uniti ed Europa dipenderà da come gli americani sceglieranno di fronteggiare questi problemi. Le divisioni transatlantiche potrebbero essere in qualche modo ridotte se gli Stati Uniti faranno maggiore ricorso a meccanismi multilaterali per affrontare problemi di interesse comune. […]
Gli Stati Uniti potrebbero ragionevolmente replicare che non ha senso essere un’“iperpotenza” se si hanno poi le mani legate da quegli stessi vincoli multilaterali cui deve sottostare qualsiasi altra nazione.
Gli europei devono capire questo tipo di impulso; se si trovassero a fare politica a Washington agirebbero, probabilmente, proprio come i loro colleghi americani.
D’altra parte, i leader americani devono avere la saggezza di capire che l’egemonia degli Stati Uniti non durerà per sempre, e che è quindi opportuno impegnarsi in alcune istituzioni internazionali – non in tutte –nella convinzione che, quando la propria egemonia comincerà a svanire, sarà il diritto internazionale a difendere e tutelare gli interessi americani.
La prova che attende la diplomazia americana nel corso del secolo che si è appena aperto sarà quella di mantenere il giusto equilibrio tra impegno e disimpegno.
Gli europei, di fronte all’ambivalenza americana verso le istituzioni internazionali, risponderanno con mosse speculari, creando contrasti ricorrenti: quando gli Stati Uniti sceglieranno di rispettare vincoli istituzionali internazionali, gli europei saranno tentati di usare le istituzioni per contenere la potenza americana, come ha fatto la Francia nelle riunioni del Consiglio di sicurezza. E’ una tentazione che gli americani dovranno sforzarsi di capire: se conducessero la politica estera di Parigi, Bruxelles o Berlino farebbero lo stesso per garantire potere e sicurezza alle proprie nazioni. […]
La prova che dovrà affrontare la diplomazia europea, di conseguenza, sarà quella della ricerca del giusto equilibrio tra tentativi di contenimento della potenza americana e scelta di restare benevolmente (in realtà strategicamente) indifferenti al suo esercizio. […]

Michael J. Glennon

saluti