Acqua e burocrazia: un binomio disastroso

[Silvioleo]

Uno degli argomenti che con maggior vigore militano contro una gestione statalistica delle risorse idriche risiede nel fatto che essa richiede un ampio ricorso alla burocrazia, la quale ha dimostrato sotto molti aspetti, specialmente nei Paesi in via di sviluppo, di essere piuttosto un elemento aggravante del problema che un contributo alla sua soluzione. Il primo aspetto negativo di una gestione delle risorse idriche eccessivamente burocratizzata è il fatto che questa è inevitabilmente troppo centralistica, sia dal punto di vista politico, sia da quello amministrativo. La centralizzazione implica infatti che coloro i quali, all'interno delle strutture burocratiche, hanno potere decisionale, specialmente di spesa, si trovano fisicamente e mentalmente troppo lontani dai luoghi che sono oggetto delle loro scelte, e allo stesso tempo le persone coinvolte da queste scelte sono troppo lontane perché i decisionmakers possano tenere conto di ciò che hanno da dire.

L'esperienza ha inoltre dimostrato che la gestione pubblica dell'acqua ha spesso limitato o impedito l'accesso e persino la conoscenza delle tecnologie più avanzate in questo settore, e che, al tempo stesso, la sperimentazione interna ai Paesi che soffrono di siccità è minima o inesistente. Una ricerca della World Health Organization ha evidenziato come in 32 città asiatiche su 50 la dispersione dell'acqua supera il 30%. In America Latina, la dispersione dell'acqua estratta dalle strutture pubbliche va dal 40 al 70%. Altre fonti attestano che nei Paesi in via di sviluppo la perdita di acqua è mediamente pari al 40%.

Una delle conseguenze della scarsa competenza tecnologica con cui il problema della siccità viene affrontato in un sistema a gestione pubblica è la difficoltà nel misurare l'acqua utilizzata dai consumatori. Uno studio dell'Asian Development Bank ha mostrato come in 50 città asiatiche si riesca a rilevare soltanto il consumo della metà degli abitanti. Questo, naturalmente, rende difficile se non impossibile attribuire all'acqua un prezzo, ma induce anche a importanti riflessioni sulle differenze rispetto a una gestione privatistica. È a tutti evidente che la sopravvivenza di un'azienda privata dipende dal fatto che le entrate siano superiori alle uscite. Questo implica che le aziende siano fortemente motivate a monitorare il consumo dei propri clienti, dal momento che, in caso contrario, non si avrebbe nessun metro di misura sul quale fissare i prezzi del bene venduto. È altrettanto evidente che, senza entrate sufficienti, un'azienda privata non può investire in nuove infrastrutture, o mantenere in funzione quelle già esistenti, nel qual caso finisce per innescarsi un circolo vizioso in cui sempre meno persone hanno accesso a un'acqua di sempre peggiore qualità.

In maniera analoga, l'insufficiente o inesistente capacità di misurare il consumo idrico tipica dei sistemi a gestione pubblica implica una mancanza di incentivi, per le strutture burocratiche preposte alla distribuzione dell'acqua, a raggiungere quanti più consumatori possibile. Mentre un'azienda privata che opera sul mercato ottiene un guadagno supplementare ogni volta che «conquista» un nuovo cliente, e quindi cerca di raggiungere il massimo numero possibile di consumatori dei suoi prodotti o servizi (l'acqua, in questo caso), le burocrazie dipendono, per la loro sopravvivenza, dall'allocazione (a propria volta stabilita burocraticamente) di fondi pubblici. Analogamente ad altri operatori del settore pubblico, esse dipendono da un budget determinato a priori. Se non spendono tutti i soldi a loro destinati, generalmente accade che l'anno successivo si vedano ridotti i fondi erogati. Ne consegue che le strutture burocratiche non hanno alcun incentivo a ridurre i costi e a realizzare quel surplus dal quale dipende invece la sopravvivenza delle compagnie private. Non è un caso che, nel tentativo di magnificare l'operato delle varie strutture pubbliche, si faccia quasi sempre riferimento all'entità dei fondi stanziati anziché ai risultati ottenuti. Le burocrazie che spendono tutti i soldi loro destinati sono piuttosto incentivate a chiedere erogazioni più consistenti, indipendentemente dalla qualità del lavoro da esse svolto.

Un altro grave fattore di debolezza dei sistemi di gestione delle risorse idriche basati sulla burocrazia statale è naturalmente l'impossibilità del calcolo economico, ovvero l'incapacità, da parte delle burocrazie, di prevedere il bisogno e la domanda, dal momento che esse, proprio perché dipendenti da un budget predeterminato, non hanno accesso a quell'enorme quantità di informazioni riguardo ai prezzi, alla domanda, ai cambiamenti nelle abitudini e nelle preferenze dei consumatori di cui possono invece disporre le compagnie private che operano sul mercato.

Soprattutto nel Terzo Mondo, poi, la gestione statalistico-burocratica dell'acqua fa sì che le imprese di proprietà statale cerchino abitualmente di avvantaggiare i politici stessi e i loro sostenitori. La corruzione è alquanto diffusa nei Paesi in via di sviluppo, e gli interessi dei «produttori» di acqua è spesso privilegiato rispetto a quello dei consumatori poveri. Molto spesso, i politici si dimostrano preoccupati unicamente di compiacere quei gruppi di interesse dai quali dipende la loro rielezione: nel caso del settore idrico, sovente, questi gruppi non coincidono con quelli che maggiormente necessitano di fornitura d'acqua, ma con lobbies appartenenti ai ceti medi urbani o di grandi proprietari terrieri riuniti e bene organizzati. Può anche succedere che classi politico-burocratiche corrotte mantengano deliberatamente in vita sistemi economicamente inefficienti ma che si rivelano per loro politicamente vantaggiosi. È quello che accade, tipicamente, quando il prezzo dell'acqua è tenuto artificialmente basso al fine di accrescere la domanda. Spesso, nei Paesi poveri, i proprietari terrieri beneficiano largamente di questi provvedimenti, perché quando il prezzo dell'acqua scende, i prezzi agricoli salgono. In questo modo, i politici possono blandire i grandi possidenti e nello stesso tempo esercitare su di loro un forte controllo.

di Giorgio Bianco
da http://www.ragionpolitica.it/

[Silvioleo]

Acqua e privatizzazioni, tra luoghi comuni e realtà
di Giorgio Bianco - 25 agosto 2005

A dispetto della vulgata diffusa dagli ultrà dell'acqua come «patrimonio comune dell'umanità», sono stati in realtà molti governi di Paesi poveri a rendersi conto che le drammatiche condizioni in cui versa la maggior parte della loro popolazione dal punto di vista dell'approvigionamento idrico rendono impossibile - come si è argomentato in precedenza - limitarsi ad attendere che lo sviluppo economico, processo a lunga scadenza e di grande complessità, crei le condizioni per fare della carenza idrica e dei problemi correlati un ricordo del passato. Soprattutto, questi governi hanno finito per accettare, sia pure con gradi diversi di consapevolezza, il fatto che la diffusa mancanza di acqua potabile è la conseguenza di una distribuzione affidata esclusivamente o in netta prevalenza alla mano pubblica. Di conseguenza, i Paesi in via di sviluppo hanno iniziato ad orientarsi, in cerca di aiuto, verso le imprese private operanti sul mercato, anche se occorre subito osservare che questo processo ha iniziato ad assumere proporzioni degne di nota soltanto nel corso degli anni Novanta, e rimane tuttora in scala ridotta: attualmente, solo il 3% delle fasce più povere delle popolazioni dei Paesi in via di sviluppo riceve l'acqua da fornitori privati.

Riguardo alla presenza del privato in questo settore, è necessario sgombrare il campo da alcuni equivoci, alimentati anche in questo caso dai nemici del libero mercato. Innanzitutto, costoro tendono a utilizzare la parola «privatizzazione» come etichetta buona per qualunque forma di coinvolgimento di imprenditori privati nella distribuzione idrica. La realtà, comunque la si voglia giudicare, è che al momento attuale sono molto pochi, nel mondo, i sistemi in cui il settore idrico è completamente privatizzato e «deregolamentato». Soltanto una minima percentuale degli investimenti effettuati dai privati nel settore idrico nei Paesi in via di sviluppo ha luogo in un contesto di autentica privatizzazione. Molto più spesso, si tratta di forme di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato, tra commercio e business. Sono proprio queste forme di sinergia, come si è detto, ad essere sbrigativamente e demagogicamente definite «privatizzazioni».

L'economista Terry L. Anderson ha individuato sei differenti forme di coinvolgimento, gradualmente crescente, dei privati nella gestione pubblica delle risorse idriche. Il primo e più basso è quello in cui un operatore privato stipula con le strutture pubbliche un contratto che prevede un impegno limitato alla manutenzione delle infrastrutture esistenti. Un secondo modello prevede che un'impresa privata si faccia carico della distribuzione idrica esistente, ma che l'acqua e le infrastrutture rimangano di proprietà statale. La terza forma di coinvolgimento del settore privato consiste nel concedere in affitto sia l'acqua sia le infrastrutture per un limitato periodo di tempo. Il quarto metodo individuato, chiamato BOOT (Build-Own-Operate-Transfer), consiste nell'affidare a una compagnia privata la costruzione o la ristrutturazione delle infrastrutture, che la compagnia in seguito dà in affitto per un periodo prefissato. Il quinto modello, il più diffuso, è quello delle concessioni: un'azienda può concedere in affitto le infrastrutture, ma, come clausola contrattuale, assume l'impegno di raggiungere determinati obiettivi, riguardanti ad esempio i prezzi, l'espansione della distribuzione o il numero di consumatori che hanno accesso all'acqua. La sesta possibilità è quella in cui i diritti di proprietà e le infrastrutture sono parzialmente o interamente venduti alle compagnie.

Le compagnie private, si è detto, sono progressivamente anche se lentamente coinvolte dai governi nella gestione delle risorse idriche, in particolare allo scopo di rifornire le popolazioni più povere. Per lungo tempo si è ritenuto che il mercato e le imprese private fossero incapaci o non avessero la volontà di soddisfare le esigenze idriche dei più poveri, ma questo assunto si è rivelato sbagliato, per tre ragioni. In primo luogo, la pubblica amministrazione ha sviluppato meccanismi attraverso cui le richieste di prestazioni formulate nei contratti includono la fornitura di acqua agli strati più poveri della popolazione. In secondo luogo, le compagnie private hanno finito per comprendere che una delle condizioni imprescindibili per il loro successo in ambienti politicizzati come le città del Terzo Mondo risiede proprio nella capacità di rifornimento idrico dei più poveri. In terzo luogo, le imprese si sono rese conto che la vendita di acqua ai poveri può rappresentare una parte consistente del loro commercio, un target che non possono permettersi di trascurare. I più poveri, specialmente nei Paesi in via di sviluppo, hanno una grande importanza commerciale come consumatori. Spesso, essi rappresentano non meno del 50% del mercato complessivo di un Paese, e dunque non possono essere ignorati, né politicamente né dal punto di vista commerciale. La sfida di rifornire di acqua i cittadini più poveri è ormai parte integrante del business plan di qualunque azienda del settore idrico che operi nei Paesi in via di sviluppo.

Anche se di recente sviluppo e in scala ancora ridotta, la partecipazione del settore privato nella gestione dell'acqua nei Paesi poveri non ha mancato di far sentire i suoi benefici: nei Paesi in via di sviluppo in cui i privati hanno investito nel settore idrico, la popolazione che ha accesso all'acqua potabile è pari ad una media dell'80%, mentre laddove non sono stati effettuati investimenti dai privati la media scende al 73%. Risulta allora evidente che quanto più è consistente il coinvolgimento dei privati nel rifornimento idrico, tanto più alto è il numero di persone che hanno accesso all'acqua.

La ragione di fondo, come si è visto in precedenti articoli, va individuata nel fatto che gli operatori privati non sono soggetti ai limiti che caratterizzano strutturalmente, costitutivamente il settore pubblico, limitandone inevitabilmente la capacità di azione. Generalmente, infatti, i privati hanno maggiori risorse economiche da investire, maggiore competenza nel gestire le risorse e nell'organizzare il lavoro, una capacità di gran lunga più elevata di accesso alle nuove tecnologie, e non da ultimo sono molto meno legati a dogmi e obbedienze di carattere politico. Le privatizzazioni possono realmente dare nuova vitalità a sistemi sclerotizzati: laddove l'intrecciarsi degli interessi dei politici, delle imprese pubbliche e dei sindacati tende a perpetuare uno status quo fatto di inefficienza e di mancanza di flessibilità, l'ingresso di un operatore esterno che abbia il carattere di un'impresa privata può fornire incentivi a riformare e ridimensionare stagnanti e indolenti burocrazie.