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“STORIA DELL’AUTONOMISMO SICILIANO”

di Cristian Ercolano


1) Introduzione.
1.1. I separatismi.

2) Le origini storico-politiche.
2.1. L’ordinamento feudale e l’età dei Comuni;

2.2. I regimi assolutistici e l’Impero napoleonico; 2.3. Le vicende siciliane.

3) Lo Statuto speciale per la Regione Sicilia.
3.1. Le precedenti esperienze costituzionali; 3.2. L’occupazione alleata e l’esplosione del “Separatismo”; 3.3. L’Alto Commissario civile per la Sicilia; 3.4. La Consulta regionale e i progetti di Statuto; 3.5. L’approvazione dello Statuto.

4) Le vicende dello Statuto siciliano.
4.1. La mancata attuazione dello Statuto ed il coordinamento con la Costituzione italiana; 4.2. La discussione in seno all’Assemblea costituente e la costituzionalizzazione dello Statuto; 4.3. Le vicende successive all’approvazione.




PRESENTAZIONE

Il presente studio intende offrire un piccolo ma importante contributo al dibattito su “Regionalismo e Federalismo” avviato sulle pagine della rivista AmbienteDiritto.it. Come già si anticipava nell’introdurre l’intero progetto di studio «non si può comprendere fino in fondo la reale predisposizione del nostro Paese verso una trasformazione in senso federale se non ci si guarda indietro, cercando tra le righe della storia… qualcosa che ci faccia ipotizzare una buona compatibilità tra il sistema scelto e la società in cui deve essere adottato».
Il lavoro che si propone al dibattito segue, attraverso strumenti prettamente storici, lo sviluppo politico della Sicilia, uno di quegli ordinamenti che già nei secoli precedenti l’Unità aspiravano ed ottenevano forme di governo autonomistiche per riconoscere come la storia d’Italia sia anche, in larga parte, la storia dei suoi particolarismi politici.




STORIA DELL’AUTONOMISMO SICILIANO.



1. Introduzione.

1.1. I Separatismi.
Un importante movimento di pensiero sviluppatosi in vari paesi d’Europa nel corso dell’800, aveva cercato di dimostrare l’esistenza di un vero e proprio principio giuridico, suscettibile di essere invocato innanzitutto nell’ambito della Comunità internazionale, in base al quale la divisione fra le nazioni1 doveva essere assunta a criterio fondamentale ai fini della determinazione delle frontiere degli Stati, nonché nella formazione di nuovi Stati corrispondenti alle nazioni che aspiravano all’indipendenza. Un aspetto di questa teoria, il cosiddetto principio di “autodeterminazione dei popoli”, pur avendo dal punto di vista giuridico raggiunto la dignità di norma di diritto internazionale2, è ritenuto attualmente applicabile solo ai rari casi di territori soggetti a dominazione coloniale o ad occupazione militare straniera; esso non può mai, viceversa, essere usato per avallare le aspirazioni secessionistiche di Regioni o Province autonome e sia pure di Regioni etnicamente distinte dal resto di un paese3.
É innegabile, però, che esso storicamente sia stato utilizzato nella legittimazione teorica delle aspirazioni autonomistiche e/o separatistiche che direttamente o indirettamente hanno contribuito alla formazione di ordinamenti improntati al decentramento nell’ambito di Stati comprendenti una pluralità di gruppi disomogenei; o quantomeno alla previsione di forme di tutela per quei gruppi che, pur appartenendo ad una determinata nazione, costituivano delle “minoranze”4.
Qualcosa di simile accadde in Italia. Si legge solitamente nei manuali che al termine della Seconda Guerra mondiale il Paese era scosso da profondi conflitti sociali: l’espressione più evidente di tale situazione erano le tendenze separatistiche presenti soprattutto in Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta e Trentino - Alto Adige. A queste, già prima dell’avvio dei lavori della Costituente o contemporaneamente ad essi, si volle dare una risposta con l’anticipato riconoscimento di varie forme di autonomie regionali5.
La specialità attribuita a queste Regioni doveva costituire la soluzione costituzionale interna data al riconoscimento di un pericolo concreto; sarebbe, insomma, «non il frutto di una decisione unanime e definitiva… sull’opportunità dell’ordinamento regionale come tale, ma soltanto il corrispettivo necessario alla conservazione di tali Regioni all’unità nazionale, il tributo pagato per sottrarre consensi e togliere consistenza ad ambizioni ben più eversive…»6 .
É innegabile che la concessione di forme di autonomia in quelle zone rispondesse ad esigenze assai più varie e composite: una storica propensione all’autogoverno fortemente radicata nelle popolazioni e nelle forze politiche7; la necessità di recuperare il ritardo economico in cui versavano, ad esempio, le Regioni insulari; una migliore tutela dell’identità etnica e linguistica delle Regioni di confine che, proprio per la loro posizione geografica, abbisognavano di istituti autonomistici cui d’altronde erano da tempo abituate8; non da ultimo il retaggio della guerra e della diversa politica di alleanze belliche seguita fra il ’43 e il ’45 dal Regno Sabaudo a sud e dalla Repubblica Sociale al nord.
Ma è altresì innegabile che tali spinte separatistiche servirono da catalizzatore e da detonatore per le motivazioni cui si accennava, risultando determinanti quantomeno nella creazione di un clima politico propenso alla concessione di forme speciali di autonomia.
Tutto ciò è tanto più vero se noi identifichiamo il fenomeno dei “separatismi” non semplicemente con una forma di protesta sociale9. Esso è, invece, l’espressione più grave di rigetto di un sistema politico, avendo come obiettivo la completa indipendenza politica ed economica dalla nazione cui si è costretti ad appartenere.



2. Le origini storico-politiche.

2.1. L’ordinamento feudale e l’età dei Comuni.
A cavallo dell’anno 1000 il Regno d’Italia vantava una propria identità ed individualità, pur avendo fatto parte dell’Impero carolingio e continuando a far parte integrante dell’Impero romano germanico. In quel periodo, il Regno assumeva la forma di un ordinamento feudale.
Il feudalesimo è un fenomeno complesso e variegato. In questa sede, interessa solo per i suoi riflessi sul potere dei sovrani e sulla organizzazione dei pubblici poteri. Prescindendo, quindi, da disquisizioni circa la sua origine, sui suoi elementi costitutivi e sulla sua influenza sull’economia e sul costume, è interessante sottolineare come, almeno in una prima fase, Re e vassalli - i protagonisti del contratto feudale - vivevano in simbiosi: il signore feudale (vassallo del Re e signore, a sua volta, di vassalli minori) diventò un elemento del complicato congegno dell’organizzazione politica10. Il potere sovrano, così affermatosi, non fu mai messo in discussione, ma la sua scarsa incisività ed efficacia favorì, unito al sopravvenire di nuove situazioni ambientali, il realizzarsi, l’accentuarsi ed il diffondersi della tendenza ai particolarismi politici.

L’evento più importante che modificò questo quadro storico-politico fu la nascita e subitanea affermazione dei primi ordinamenti comunali. Sembra opportuno, anche qui, evitare di soffermarsi sulle ragioni della nascita di questi nuovi ordinamenti che Carlo Cattaneo definì «principio delle istorie italiane»: che essi sorgessero come reazione a ogni signoria fondiaria e territoriale o per ragioni di difesa armata ovvero per ragioni strettamente economiche, ciò che importa rilevare, in questa sede, è che la loro naturale evoluzione li portò ad atteggiarsi a veri e propri enti autonomi all’interno del Regno.
Trovando fondamento e legittimità in una coniuratio, il Comune impersonava e realizzava l’universitas civium: assunse di fatto una posizione di piena autonomia organizzativa, dotandosi di vere e proprie Costituzioni, gli Statuti. Si rese pressoché indipendente rispetto all’autorità dell’Imperatore; assunse e conservò funzioni e poteri politico-amministrativi, giudiziari, normativi. Continuò pur sempre a riconoscere de iure la suprema maestà imperiale: quest’ultima, però, non si concretizzò più in un effettivo esercizio di poteri di governo11.
Il Comune cittadino attraverserà vari periodi, caratterizzati dalla forma di governo di volta in volta adottata o imposta: forma prima consolare, con un regime quasi repubblicano, poi podestarile; subirà in seguito la trasformazione in Signoria, primo stadio di regime monocratico, poi in Principato, ricevendo il riconoscimento formale dell’Imperatore, ed infine in Monarchia assoluta. Proprio in questo modo si attuerà in Italia il passaggio da una pluralità di organismi politici autonomi ad una pluralità di Stati sovrani. Tipico esempio di questa evoluzione erano i Domini Sabaudi e la Signoria di Milano. Accanto a questi ordinamenti territoriali vi erano gli antichi Stati monarchici dell’Italia centrale e meridionale: Regno di Sicilia, Stato della Chiesa, Regno di Sardegna.
Tra questi, il Regno di Sicilia, di fondazione normanna e consolidamento svevo, subì sotto la reggenza angioina la rivolta delle genti insulari che instaurarono la dinastia aragonese. La struttura dello Stato in Sicilia era in quel periodo peculiare: essa si caratterizzava per la fondamentale partecipazione dei Siciliani al governo del loro paese attraverso il Parlamento generale12, presupposto questo della situazione di autonomia dell’Isola. Il Parlamento diventò l’organo centrale e direttivo della vita del paese; esso esercitava competenze legislative13 e vantava il potere di assenso alle imposizioni, bilanciando così i poteri di governo del sovrano spagnolo14.

2.2. I regimi assolutistici e l’Impero napoleonico.
Il periodo storico successivo che intendiamo considerare sancisce il trionfo dei regimi assolutistici, visti come ineliminabile rimedio all’anarchia e al disordine sociale. Fondato sul presupposto dottrinale del Contrattualismo, caratterizzato da una visione dello Stato non più come creazione divina o naturale ma come opera umana, l’assolutismo è ora non un’imposizione ma lo strumento per costruire una società più evoluta. Le formule utilizzate per definirlo: Assolutismo illuminato, Stato di polizia, con le dottrine teoriche che le accompagnano, non cambiano né attenuano il caratteristico autoritarismo di quelle forme di governo. Frustrate risultano, infatti, le tendenze autonomistiche siciliane: l’Isola verrà, infatti, inglobata dai Borboni nel Regno delle Due Sicilie egemonizzato dalla componente napoletana15.
La situazione non cambiò di molto con l’ingresso in Italia delle truppe napoleoniche. I Francesi portavano con loro ideali altisonanti di libertà ed uguaglianza, affermavano il diritto dei cittadini a partecipare al governo della cosa pubblica; esaltavano il valore delle Costituzioni perché determinanti, in termini di libertà e democrazia, i rapporti fra Stato e cittadini. Ma di fatto, dopo un primo periodo in cui forme di governo repubblicane si sostituirono ai vecchi ordinamenti monarchici, finì per prevalere la dittatura napoleonica, pacificamente ammessa e giuridicamente sancita dalle nuove Costituzioni degli Stati italiani. Diviso prima nelle Repubbliche Cispadana e Cisalpina, unito poi nel Regno d’Italia, esso è senz’altro e ancora uno Stato monocratico accentrato, espressione di un regime dittatoriale e personale.
Al Regno d’Italia così costituito sopravviveva il Regno dei Borboni. Esso era comunque ben poco tollerato dai Francesi che ritenevano il perdurare di quella dinastia incompatibile con il progetto napoleonico di unità imperiale. Dopo averlo occupato, Napoleone impose come Re il fratello Giuseppe, che provvide ad un effettivo rinnovamento dell’assetto costituzionale ed economico del Regno su basi centralistiche, opera poi continuata dal suo successore Gioacchino Murat.

2.3. Le vicende siciliane.
Nel frattempo, la ritirata della Corte borbonica in Sicilia aveva risvegliato le antiche aspirazioni autonomistiche della popolazione, convinta della possibilità della costituzione di un Regno indipendente. Ma i Borboni, non avendo altre mire che la ricostituzione del Regno di Napoli, si limitarono ad imporre, contro il parere del Parlamento, forti tasse al fine di riorganizzare in armi l’esercito che avrebbe dovuto riportarli nella Penisola. Il malcontento degli isolani, sfociato in tumulti e disordini, fu sedato solo dall’intervento esterno di lord William Bentinck, ammiraglio della flotta inglese, il quale costrinse il re Ferdinando ad abdicare in favore del figlio Francesco, coadiuvato da un governo di soli Siciliani.
Questa riorganizzazione del Regno fu formalizzata in una Costituzione che sancì ciò che i Siciliani volevano da secoli: l’indipendenza da ogni altro Regno. Tale Costituzione esaltava la libertà ed eguaglianza dei diritti e doveri dei cittadini, nonché il diritto di opporsi ad ogni illegittima pretesa delle autorità. Fulcro della vita politica era ancora il vecchio istituto parlamentare, dotato delle più ampie competenze nel campo legislativo e della riorganizzazione amministrativa. Ma quello che poteva essere l’inizio di un nuovo corso della storia siciliana, sarà solo un’occasione mancata.
Sancita la Costituzione nel 1812, dopo un periodo in cui il Parlamento si dimostrò incapace di governare il Regno, già l’anno successivo le popolazioni reclamavano il ritorno dei Borboni affinché riassumessero i vecchi poteri; cosa che puntualmente accadde, portando con sé lo scioglimento del Parlamento e l’accantonamento della Costituzione16.

Dopo la caduta napoleonica, il movimento interventista con centro direttivo in Vienna, sfociato nel Trattato del 1815, impose in Europa un moto restauratore del vecchio assolutismo e dei regimi precedenti la rivoluzione. Contro questa involuzione politica comincia un periodo segnato da insurrezioni e forti lotte politiche, organizzate in movimenti sia palesi che clandestini, volti ad attuare, sugli esempi della Carta francese del 1830 e belga del 1831, una nuova società caratterizzata da libertà civili, indipendenza nazionale e la approvazione di Costituzioni unitarie.
La prima di esse fu strappata con la forza dai Siciliani ai Borboni. Come già specificato, la Sicilia aveva già una sua Costituzione che era stata accantonata nel 1814 e che doveva solo essere adeguata ai tempi dal Parlamento generale. Questo fu fatto con grande fatica; anzi, dopo un periodo di vigenza, caratterizzato da lotte interne e animate discussioni, la Sicilia non fu in grado di difendersi dalla reazione borbonica17 .


3. Lo Statuto speciale per la Regione Sicilia.

3.1. Le precedenti esperienze costituzionali.
«Nell’accingersi alla elaborazione del progetto di Statuto, la Consulta di Sicilia non intese lontanamente il bisogno di dimostrare in primo luogo se la Sicilia possedesse tutti i caratteri necessari e sufficienti per assurgere a Regione autonoma. Non era, infatti, quello dell’esistenza materiale e spirituale della Regione un problema da precisare e risolvere, bensì un dato di fatto indiscutibile, offerto dalla stessa natura dell’anima isolana, dall’economia, dal diritto e dalla storia dell’intero popolo siciliano… L’Isola che i tre mari circondano, che le più diverse dominazioni straniere educarono al dolore e alle privazioni, rafforzandone pertanto il fiero, innato senso di unità; l’autonomia isolana caratterizzata dal suo elemento in prevalenza agricolo e dalle industrie limitate in ragione degli scarsi prodotti del suo suolo e delle finanze ristrette; la legislazione nazionale rivolta a disciplinare in special modo numerosi rapporti propri soltanto della stessa Isola; l’aspirazione ad un libero reggimento entro l’unità della Patria italiana di filosofi, giuristi, economisti… tutti questi fattori erano ben evidenti e noti alla Consulta siciliana…»18 .
Non erano certamente basi storiche astratte o precarie quelle sulle quali i legislatori regionali ed i Costituenti del secondo dopoguerra costruirono l’autonomia giuridico-amministrativa siciliana.
Già nel tardo settecento19 i tentativi di ammodernamento amministrativo concepiti dal governo napoletano si scontrarono con le multiformi sovrastrutture politiche esistenti; il Parlamento in cui si identificava, nello spirito pubblico, la “Nazione siciliana”, divenne effettivamente il baluardo da erigere contro ogni attentato alla libertà del Regno, coinvolgendo nelle lotte all’assolutismo e al napoletanismo dei Borboni larghi strati di popolazione che pure avrebbero avuto interesse ad un sovvertimento del sistema politico-amministrativo dell’Isola. Ma al di là del mito del Parlamento catalizzatore dell’ideale autonomistico delle popolazioni siciliane, si nasconde qualcosa di diverso. In effetti, all’epoca dei Borboni, come in seguito fino alla formazione della Regione, la diffusione dell’ideologia sicilianista non può essere disgiunta dagli interessi del blocco agrario dominante dell’Isola, che proclamava l’unità dei Siciliani ma in una ipotesi autoritaria e conservatrice, proponendosi la ricomposizione e/o il mantenimento del proprio ruolo predominante e delle proprie prerogative attraverso la conservazione della secolare organizzazione feudale del tessuto sociale e quindi della struttura economica. «Individuando all’esterno dell’Isola, nel “blocco dominante straniero”, la responsabilità dello sfruttamento e della miseria, il futuro movimento separatista (ideologicamente già ben presente negli animi dell’epoca in discorso) opera oggettivamente a favore delle classi dirigenti siciliane, che riescono ad occultare il proprio dominio anche alle stesse classi dominate»20 .

Il distacco della Regione dal Continente, causato dalla lunga guerra tra la Francia napoleonica e l’Inghilterra doveva, in seguito, acuire il profondo divario sul terreno giuridico-istituzionale tra l’ordinamento della Sicilia, largamente condizionato dalle interferenze dei protettori ed occupanti britannici, e quello del Mezzogiorno murattiano.
L’esperienza costituzionale del 1812 aveva, dal punto di vista politico, assunto ancora una volta il valore di simbolo ed insieme di garanzia del diritto dell’Isola ad una qualche forma di autogoverno.
L’azione della monarchia napoletana – che, con l’abrogazione dell’ordinamento del ‘12, intendeva rifarsi all’antico dispotismo illuminato che ne aveva qualificato l’azione negli ultimi decenni del ‘700 - colpendo l’autogoverno garantito all’Isola da quella Costituzione ed al tempo stesso attuandovi i postulati di un accentramento moderno, era destinata a suscitare proteste ed opposizioni di diversa natura. Da un lato, infatti, urtava le istanze dei ceti conservatori di estrazione aristocratica e feudale che nella Costituzione individuavano, come già notato, il riconoscimento del loro ruolo privilegiato; dall’altro colpiva, nelle sue tendenze innovative, quella parte della borghesia liberale che aveva considerato la Costituzione del ‘12 la base di un futuro progresso politico e sociale per l’Isola.
É proprio da qui che si rafforza e si diffonde, al di là delle divisioni ideologiche e sociali che lo caratterizzavano, quel comune sentimento autonomista e/o indipendentista tipico della storia siciliana. Esso, represso duramente dalla politica napoletana, finì per riversarsi qualche decennio dopo nel movimento federalista e neoguelfo che fondava le sue ipotesi rigenerative dell’Italia su una sorta di patto federale, o confederale, o come più frequentemente si diceva, su una lega; questa visione meglio si inquadrava nelle aspirazioni di quanti allora, insofferenti del pesante legame con Napoli, ben volentieri avrebbero accettato l’omologazione dell’Isola alle altre Regioni d’Italia conservando, nel contesto del patto che le avrebbe unite, una particolare autonomia qualificata da una propria rinnovata organizzazione statale distinta da quella del Mezzogiorno continentale21 .
Il dibattito politico successivo alla rivoluzione del 1848, svoltosi dentro e fuori il General Parlamento di Palermo, culminò il 10 luglio con la promulgazione dello Statuto fondamentale del Regno di Sicilia22 . L’indipendenza dell’Isola rimase sempre l’obiettivo prioritario, come si evince dall’articolo 2 del titolo I dello Statuto: «La Sicilia sarà sempre Stato indipendente. Il Re dei Siciliani non potrà governare su verun altro paese. Ciò avvenendo sarà decaduto ipso facto».
Nel ’49, comunque, superate le ultime resistenze, le truppe borboniche ripresero possesso dell’Isola. Il sogno indipendentista sembrava per il momento infranto.
Ma ormai la nazionalizzazione del problema siciliano era avvenuta. Esemplificativo in tal senso è quanto avvenne nell’ottobre 1860 allorché fu istituito, con Decreto del prodittatore Mordini, un Consiglio straordinario di Stato il cui incarico principale era di «studiare ed esporre al Governo quali sarebbero, nella costituzione della grande famiglia italiana, gli ordini e le istituzioni su cui convenga portare attenzione, perché rimangano conciliati i bisogni peculiari della Sicilia con quello generale dell’unità e prosperità della Nazione italiana» (art. 1). Tale decreto, così ambizioso nei fini, fu in sostanza un provvedimento di emergenza, adottato in extremis dalla “dittatura” garibaldina che così concludeva la propria esistenza istituzionale. Caduto il potere di Garibaldi, esso non ebbe più efficacia giuridica. Ma a parte il dato formale, il Consiglio straordinario di Stato fu un improvviso espediente sostitutivo dell’Assemblea rappresentativa che avrebbe dovuto essere eletta a suffragio universale dei Siciliani e che alla vigilia del voto fu disdetta per dar luogo, in sua vece, al plebiscito. L’organo, in quanto proiezione della rivoluzionaria dittatura garibaldina, fu mal tollerato da parte del Governo e del Parlamento di Torino; il suo atto principale, un lungo e motivato disegno di legge di Statuto regionale, non ebbe neanche il beneficio della considerazione delle istituzioni.
La liberazione definitiva dai Borboni, dopo la spedizione dei Mille, vide le aspirazioni e le velleità siciliane destinate, per il successo del moto unitario ed il trionfo dell’idea dell’Italia “una ed indivisibile” sancita dal plebiscito e dalla conseguente annessione, ad appiattirsi in una visione regionalistica della cosa pubblica comune ad altre aree della Penisola.

Una decisa reviviscenza delle idee sicilianiste si ebbe nel 1896 in seguito all’istituzione23 , da parte del Di Rudinì, di quel Commissariato civile per la Sicilia che avrebbe dovuto costituire la più decisa antitesi all’azione accentratrice svolta dal governo Crispi mediante l’utilizzo dello strumento prefettizio. Ma anziché da un chiaro progetto di decentramento regionale, il Di Rudinì sembrava spinto nella sua opera da un forte intento propagandistico nei confronti dell’autonomismo conservatore isolano.
L’istituzione del Commissario finì, infatti, col riproporre l’antica visione aristocratica e conservatrice di una ormai stantìa “Nazione siciliana” opposta per caratteristiche e per condizioni di sviluppo alle altre parti dello Stato, in un contesto nel quale il potere del Commissario della Regione sarebbe dovuto servire ad eliminare quelli, piuttosto sgraditi alle proprietà fondiarie, degli uffici dell’amministrazione periferica dello Stato, considerati “giacobini” nell’origine e nel comportamento. In realtà, nell’anno della sua attività tra il 1896 e il ‘97, egli ben poco fece per la Sicilia e la soppressione dell’istituto ne fu la legittima conseguenza24 .
In questo contesto si inserisce la novità del pensiero di Luigi Sturzo. Egli, siciliano, difese l’autonomia della Regione, proponendo un autogoverno amministrativo coordinato, e quindi non contrastante, con l’intero ordinamento nazionale. Era questa la prima volta, in Sicilia, che si tentava un vero contemperamento fra la sovranità dello Stato, esercitata attraverso le funzioni attribuite al Governo e al Parlamento centrali, e l’autonomia locale affidata ad enti territoriali da dotare di una sorta di autogoverno nell’ambito delle materie che erano loro connaturate. Ma queste teorie, che significavano l’adesione ad un modello di Stato riformato ed innovato nelle sue strutture amministrative rispetto all’originario e non rinnegabile archetipo risorgimentale, se da un lato si scontravano ancora con la rinascente consapevolezza separatista delle classi agrarie conservatrici, dall’altro si affermavano in un periodo di profonda crisi25 .

3.2. L’occupazione alleata e l’esplosione del “Separatismo”.
Durante la prima guerra mondiale, la Sicilia fu la Regione d’Italia con il maggior numero di morti, nonostante fosse la più lontana dal fronte. Con il Fascismo il divario fra la Sicilia e il nord Italia, soprattutto nel periodo dell’autarchia, aumentò a dismisura, perché nell’Isola si era costretti a comprare i prodotti delle industrie del nord ad alti costi, mentre si doveva concedere a basso prezzo il grano e gli altri prodotti agricoli tipici. Per la verità, queste misure discriminatorie erano iniziate fin dal 1860 con le tariffe doganali, ma durante il ventennio si aggravarono. Così la Sicilia sprofondava nella miseria e non riusciva a risollevarsi dalla crisi del 1929. Il successivo precipitare degli eventi rese ancora più drammatici questi problemi, e costò ai Siciliani bombardamenti e distruzioni.
La notte fra il 9 e il 10 luglio 1943 gli alleati sbarcarono in Sicilia. Dopo un mese di lenta e faticosa avanzata attraverso i monti dell’area nord-orientale, fu conclusa l’occupazione dell’Isola. La caduta del Fascismo e l’avvento di Badoglio alla guida del Governo nazionale furono salutati dagli Alleati con notevole interesse e contribuirono a rafforzare la decisione di continuare la guerra sul Continente fino alla completa occupazione della Penisola. Ma non mutarono per questo i programmi relativi al governo dell’Isola. L’Italia rimaneva, infatti, un paese nemico, e la Sicilia occupata venne amministrata tramite un governo militare, l’AMGOT (Allied Military Government of Occupied Territory) che rimase in funzione anche dopo la firma dell’armistizio dell’8 settembre, fino al febbraio 1944, quando le competenze amministrative vennero trasmesse al Governo di Salerno. Oltre a compiti prettamente militari, infatti, l’AMGOT doveva garantire la legge e l’ordine tra la popolazione civile e ristabilire condizioni di vita accettabili. Ma l’aspetto più importante riguardava proprio il governo locale26 .
Il problema della collaborazione del personale amministrativo siciliano – in omaggio al principio tipicamente anglosassone del self-government – assume a quei fini particolare rilievo.
Gli Alleati nutrivano una naturale ritrosia ad affidare cariche politiche ad ex fascisti, ma anche una altrettanto palese diffidenza nei confronti degli antifascisti. Essi finirono così per riportare in auge quelle elites agrarie ancora fortemente radicate in una società supposta, a ragione, integralmente rurale; esse erano depositarie di un potere storicamente al di sopra delle congiunture politiche, ed avrebbero potuto garantire il passaggio dal Fascismo ad una amministrazione non fascista. In effetti i notabili, i più noti cittadini e gli uomini d’affari locali si dimostrarono subito disposti a collaborare con i Civil Affair Officers (CAO) alleati, riuscendo così a mantenere la loro posizione privilegiata nella società anche in questo periodo.
Ma alla restaurazione delle istituzioni democratiche, i programmi di governo angloamericani dedicavano in realtà poco spazio. Essi non andavano oltre l’abolizione delle istituzioni fasciste più caratterizzanti (per esempio le organizzazioni corporative). La stessa determinazione nell’arrestare i prefetti e i podestà, più facilmente individuabili come compromessi col vecchio regime, fu quasi soltanto dimostrativa. Molti di questi vennero sostituiti dai viceprefetti di carriera, solo meno “visibilmente” legati al Fascismo; gli arresti poi non si protrassero a lungo, tanto che gli stessi funzionari furono spesso reintegrati in servizio27 . In altri casi, il tentativo di rimuovere dai loro posti i podestà fascisti spingeva a scegliere, come sostituti, quelle personalità che le genti stesse acclamavano, in più di un’occasione boss della mafia locale.
Il divieto di svolgere qualsiasi attività politica e la permanente diffidenza nei confronti degli antifascisti rendeva difficile, ma non impossibile28 , la formazione di canali di comunicazione istituzionalizzati. Ricomparvero così, dapprima in forma sotterranea poi sempre più visibili, le sigle della Democrazia sociale, del Partito socialista, del popolarismo e del comunismo: soggetti caratterizzati tutti dal tentativo di aggregarsi in fronti più ampi rappresentativi dell’intero schieramento antifascista.

Ma le vicende politiche caratterizzanti questo periodo della storia siciliana e nazionale riguardano sicuramente l’improvvisa esplosione del sentimento antistatale catalizzato nel movimento separatista29 .
Al di là degli aspetti mitologici di tali vicende – spesso presentate come una speciale forma di antifascismo dei Siciliani, come il loro contributo alla costituzione della Repubblica, come momento di rottura del vecchio Stato unitario, paragonabile alla lotta partigiana combattuta al nord - è interessante sottolineare ancora una volta la forte componente conservatrice di tale linea politica: ad una presenza nel movimento di forze sociali fortemente contraddittorie (correnti democratiche, veri ideologi del sicilianismo, ma anche le forze della mafia e del banditismo manovrato) faceva da contraltare l’egemonia di una classe che si riconosceva nelle forme tradizionali del potere economico e politico, interessata più che altro al mantenimento dei propri privilegi30 .
Il dileguarsi dell’organizzazione e della sostanza stessa del Regime fece tornare in auge l’ultima generazione di politici professionali dell’età liberale, con la loro collaudata esperienza politica. Andrea Finocchiaro Aprile e Giovanni Guarino Amella erano i più prestigiosi degli ex deputati che diedero vita al palermitano Comitato per l’indipendenza della Sicilia. Si tratta di una leadership socialmente e politicamente piuttosto eterogenea, che non poteva vantare grandi meriti nella opposizione al Fascismo, nel migliore dei casi un dignitoso isolamento, e a cui la crisi del 1943 offrì un’occasione per l’agognato ritorno alla politica attiva.
Una maggiore costanza va però riconosciuta al Finocchiaro Aprile, uno degli elementi più in vista dello schieramento democratico prefascista, già sottosegretario alla guerra e alle finanze nel Governo Nitti. Egli fu sempre in bilico fra una ispirazione profondamente riformista in ambito economico - sostenne, infatti, la bonifica del latifondo non attraverso una sistematica ed inattuabile lottizzazione, ma attraverso la sua trasformazione in grande impresa agricola collettiva, basata sulla conduzione a livello industriale - e la necessità altrettanto marcata di non inimicarsi la forte componente agraria e conservatrice determinante per la riuscita politica del suo movimento. Ma il suo grande merito fu quello di convogliare le istanze sociali così profondamente diverse delle classi dirigenti e delle masse contadine verso un comune fine politico: una Sicilia libera ed indipendente avrebbe risolto tutti i problemi e dato benessere a tutti. Questo suo tentativo non riuscito di mediazione fra le parti spingerà Finocchiaro Aprile ed il MIS che in lui principalmente si identifica, dalle iniziali posizioni radicali del separatismo, verso approdi sempre più moderati31 , fino a seguire il corso degli eventi politici nella Assemblea Costituente32 .
Quegli ex parlamentari si presentavano all’opinione pubblica con un progetto di governo provvisorio antifascista da istituire nel primo lembo di territorio italiano liberato dal fascismo. Insieme con comunisti ed azionisti, i separatisti percorsero un buon tratto di strada; ad essi Finocchiaro Aprile si appoggiò per accreditare un proprio ruolo politico: sicché la richiesta rivolta dal Comitato indipendentista agli Alleati subito dopo l’occupazione di Palermo, di consentire la costituzione di un nuovo “Stato libero ed indipendente di Sicilia a regime repubblicano”, non incontrò particolare ostilità tra il personale politico regionale. In seguito, i toni antimonarchici vennero accentuati, la monarchia dichiarata decaduta in Sicilia e con essa ogni vincolo di fedeltà sancito dal plebiscito del 1861.
Si giunse così alla fondazione dell’Unione per l’indipendenza della Sicilia, destinata a scomparire subito; con essa, il progetto di fronte comune tra le forze antifasciste assunse immediatamente connotati regionalisti: sembrava questa l’unica via per allacciare contatti con la popolazione e dare risposta ad una diffusa domanda di pace e di democrazia.
Il senso di appartenenza alla comunità-Stato regionale veniva così a riempire un vuoto politico accentuato dalla disgregazione delle strutture statali, dal dileguarsi della burocrazia di regime, dalla incapacità dei rappresentanti dello Stato di garantire l’integrità della Nazione e la sicurezza dei cittadini. Si aggiunga a ciò che in questo periodo iniziale il movimento godeva del sostegno e della benevolenza – anche se non espliciti - degli Alleati33; anzi le speranze degli indipendentisti si fondavano proprio su un prolungamento dell’amministrazione militare in Sicilia. L’annuncio dell’imminente consegna dell’Isola al Governo italiano, poi avvenuta nel febbraio del ‘44, costituì il primo sentore della futura sconfitta politica del movimento.
Alle manovre diplomatiche si affiancava un’intensa attività organizzativa. Una prima fase si era svolta all’interno dei ristretti circoli dei notabili; con la liberalizzazione dell’attività politica il movimento si costituì in vero e proprio partito, il Movimento per l’indipendenza della Sicilia (MIS), che assunse il modello di un fronte di liberazione nazionale, raccogliendo una serie di partitini indipendentisti allo scopo di togliere spazio a quelli del CLN.
La concorrenzialità nei confronti dei partiti nazionali a forte componente ideologica divenne ora l’elemento unificante del separatismo ed il suo punto di forza rispetto alla miriade di gruppi locali che affollavano la scena politica siciliana. Ma la stessa prospettiva indipendentista non fu sempre perseguita con la coerenza e la determinazione che i toni accesi e violenti usati dai leaders separatisti avrebbero lasciato immaginare; piuttosto, si ebbe un continuo alternarsi di richieste di indipendenza, federalismo, autonomia, rispondenti alla necessità di adeguare la strategia politica alle situazioni contingenti, segno di una scarsa capacità propositiva34 .
Contrariamente a quanto si potrebbe pensare, questa indeterminatezza e fluidità spiegano il successo del separatismo nel breve periodo, precisandone il ruolo di canalizzatore di protesta, ovvero di raccoglitore di quelle istanze sociali che difficilmente trovavano allora espressione negli altri partiti. Le aree di consenso più importanti, come già notato, riguardavano senz’altro l’ambito dei grandi proprietari, che coinvolse l’adesione di consistenti strati della borghesia agricola e cerealicola35 . Solo qualche anno dopo, con il porsi della questione istituzionale, le contraddizioni interne al MIS sarebbero esplose irrimediabilmente.

3.3. L’Alto Commissario civile per la Sicilia.
La situazione dal punto di vista sociale intanto stava per degenerare: nella Sicilia orientale erano scoppiate sommosse popolari causate in parte dal richiamo alle armi di alcune classi per la ricostituzione dell’esercito regolare, in parte dalla disagiata situazione alimentare. Queste sommosse si erano tinte, quindi, di coloriture separatistiche, tanto che vari gruppi armati avevano agito sotto il vessillo giallo-oro del movimento. Si era quindi reso necessario il ricorso alla repressione con l’impiego di truppe nazionali36.
Tralasciando la precedente istituzione da parte del Governo fascista, con Regio decreto 23 marzo 1943 n. 149, di un Commissario straordinario per gli affari civili, la prima radicale sconfitta del separatismo si ebbe nel febbraio ‘44, quando la giurisdizione sul territorio dell’Italia meridionale passò dal Governo militare alleato al Governo Badoglio. Contestualmente a questo avvenimento, il 19 marzo 1944, con Regio decreto legge n. 91, veniva decisa l’istituzione di un Alto Commissario civile per la Sicilia, voluto dagli Alleati per raccordare il nuovo apparato da essi creato nell’Isola e la vecchia macchina amministrativa statale. Anch’esso – come nel caso della Sardegna un mese prima - nasceva come organo a carattere temporaneo «per la durata della guerra e fino ad un anno dalla conclusione della pace», ma soprattutto come organo di collegamento con il potere centrale, «alle dirette dipendenze del Governo» (art. 1). Anche in questo caso, però, emerse subito una interpretazione dell’istituto come organo di self-government, come prefigurazione di una futura autonomia regionale. Tutto ciò era evidenziato dal fatto che, oltre alle competenze di supervisione previste similmente al corrispettivo organo sardo, l’Alto Commissario siciliano «ferma restando l’autorità e la competenza del Consiglio dei Ministri, esplica nel detto territorio tutte le attribuzioni delle Amministrazioni centrali, escluso quanto attiene alla Amministrazione della giustizia ed alle Amministrazioni della guerra, della marina e della aeronautica, alla applicazione delle leggi fiscali e degli ordinamenti contabili dello Stato e a tutto quanto si riferisce alla gestione di bilancio» (art. 2, punto c), senza alcun riferimento allo stato di necessità come presupposto per l’esercizio di tali poteri. Nominato con Decreto reale su proposta del Capo del Governo e d’intesa col Ministro dell’Interno, sentito il Consiglio dei Ministri (art. 5), fu subito assistito da una Giunta consultiva composta di nove membri, similmente nominati (art. 7).
Nel commentare l’istituto, Sicilia Liberata, organo dell’AMGOT, tra l’altro affermava: «L’Alto Commissario è un passo avanti verso quella autonomia regionale che è ormai la legittima aspirazione dei Siciliani e la base comune dei programmi di tutti i partiti politici»37. Come Alto Commissario fu scelto Francesco Musotto, già massimo esponente italiano sotto l’amministrazione alleata quale prefetto di Palermo, con funzioni di coordinamento delle prefetture isolane. Musotto, comunque, non disponeva di sufficienti poteri né di particolari consensi; solo i separatisti lo appoggiarono. Gli unitari, invece, insoddisfatti del ruolo conquistato in una inoperante Giunta consultiva, finirono per osteggiarlo38 .

Il panorama politico nazionale in rapporto al problema siciliano stava subendo, nel frattempo, un generale livellamento ideologico: i comunisti, pur considerando le tendenze autonomistiche con sospetto, per il pericolo di isolamento che esse comportavano rispetto alla posizione forte della classe operaia nazionale e al movimento antifascista, finirono per adattare la loro linea politica alla realtà siciliana; simili preoccupazioni erano presenti anche nel Partito d’Azione e fra i socialisti che, buoni ultimi, avrebbero modificato le loro posizioni rigidamente unitarie in senso regionalista. Il pericolo di isolamento e le tendenze centrifughe portarono anche la Democrazia Cristiana ad attenuare le tematiche autonomistiche che pure costituivano una parte importante dell’eredità del popolarismo. Centrale in tal senso è la figura del La Loggia. Egli rifiutava soluzioni di decentramento politico-amministrativo, più convenienti «alle Regioni ricche, le quali non hanno rivendicazioni da far valere, anziché alle Regioni povere che verso lo Stato vantano un credito che vorremmo chiamare storico-unitario»; l’indipendenza o una accentuata autonomia avrebbero avuto, secondo il suo pensiero, il significato di un’autogestione delle scarse risorse isolane, perpetuando uno stato di inferiorità economica dal quale l’Isola da sola non si sarebbe potuta liberare. Auspicava, invece, l’intervento statale in economia, da attuarsi mediante una politica di allocazione di risorse finanziarie e tecniche nell’Isola, ma soprattutto attraverso un vasto programma di opere pubbliche a cura dello Stato, a titolo di “riparazione” per i torti subiti dalla Sicilia nel periodo unitario39 . Pur convertendosi successivamente al decentramento politico-amministrativo, unico modo per realizzare il decentramento industriale e rafforzare il potere contrattuale della classe politica regionale nei confronti dello Stato, egli non riuscì ad ottenere riconoscimenti politici personali ma ebbe, comunque, una notevole influenza nel condizionare le scelte future dei partiti40 .
All’interno della DC, intanto, continuava a farsi sentire la voce di Sturzo. In questo periodo in America, egli non rinunciò a riaffermare con forza la portata nazionale del progetto regionalista come elemento correttivo di ogni tendenza disgregatrice dello Stato; né egli mostrò alcuna concessione nei confronti delle tendenze separatiste41 .
La notizia del pronunciamento in senso unitario di Sturzo contribuì a riaggregare consensi a livello nazionale intorno alla DC.

3.4. La Consulta regionale e i progetti di Statuto.
In Sicilia, invece, il partito era ancora diviso fra quanti rimarcavano la forte carica antistatale della tradizione regionalista cattolica, e quanti (Alessi, Aldisio, Mattarella, destinati in breve a prendere il sopravvento), assumevano posizioni unitarie vicine al fondatore del Partito Popolare.
Notevole, a tal proposito, fu il contributo di Aldisio da Ministro dell’Interno del Governo Badoglio. Egli sancì il ruolo esclusivo che i prefetti dovevano attribuire ai partiti del Cln nelle amministrazioni locali, secondo il modello dell’alleanza di governo. Ciò tagliava fuori del tutto i separatisti e i gruppi notabili minori, stabilendo un più stretto rapporto tra centro e periferia. Un simile provvedimento isolò Musotto dalla base di consenso che aveva cercato di crearsi. Il passo successivo fu l’assunzione, nel luglio ‘44, della carica di Alto Commissario da parte dello stesso Aldisio42 , che avviò subito una politica di criminalizzazione dei separatisti. Essa si basava sulla paventata organizzazione di un movimento insurrezionale capeggiato dagli elementi più forti della mafia e della malavita locale. Molti degli aderenti al MIS furono schedati per ordine di Aldisio: quelli che avevano precedenti penali e non riuscirono a dimostrare di quali mezzi di sussistenza disponessero, furono proposti per il confino o per l’ammonizione. Lo stesso Finocchiaro Aprile, accusato di tenere comizi davanti ad esponenti della vecchia mafia rischiò l’arresto (che fu, però, soltanto rimandato). In ragione di questa fervente attività antiseparatista, Aldisio ebbe l’occasione di chiedere al Governo una più dura politica e maggiori poteri43. Questi gli furono concessi con il Decreto legislativo luogotenenziale 28 dicembre 1944 n. 41644 . Ma l’innovazione più importante di tale decreto è contenuta nell’articolo 3: «É istituita presso l’Alto Commissario per la Sicilia una Consulta regionale, presieduta dall’Alto Commissario e composta di 24 - poi diventati 32 - membri scelti fra i rappresentanti delle organizzazioni politiche, economiche, sindacali e culturali, e fra competenti ed esperti. I membri sono nominati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dell’Alto Commissario». Alla Consulta regionale, l’articolo 4 del citato D. L. conferiva il potere di «esaminare i problemi dell’Isola, formulare proposte per l’ordinamento regionale ed assistere l’Alto Commissario nell’esercizio delle sue funzioni, pronunciandosi sui provvedimenti che saranno sottoposti al suo esame». Era lo stesso dettato del D. L. 417 per la Sardegna ma, in Sicilia, la Consulta era destinata ad ottenere risultati ben diversi.
Nel febbraio del 1945 avvenne l’insediamento della Consulta regionale, i cui membri furono scelti su proposta di Aldisio tra gli esponenti dei partiti del Cln. Dei leaders politici i soli a non prendervi parte furono, quindi, i dirigenti del MIS (del tutto esclusi perché accusati di essersi posti, di fatto, fuori della legalità costituzionale)45 .
Per diversi mesi la Consulta accantonò il proprio ruolo di “Costituente” regionale, mentre la sua attività venne assorbita dalla non facile soluzione dei più urgenti problemi: dalla assillante mancanza di generi alimentari e di prima necessità alla disoccupazione, dalla situazione dei reduci e degli ex prigionieri di guerra alla sicurezza pubblica e personale, insidiate dal dilagante banditismo.
A dare una scossa al dibattito istituzionale fu però ancora Finocchiaro Aprile; egli, tentando di rientrare nei giochi, aprì al fronte monarchico. Si trattò di una mossa timorosa e cauta, per non urtare la suscettibilità repubblicana della base del movimento. La prospettiva era sempre quella di una unione della Sicilia al resto d’Italia, stavolta attraverso la persona del Re, ma che lasciasse spazio ad un ordinamento federale.
Proprio in risposta a queste manovre, Aldisio e i consultori democristiani rinnovarono la linea dura, individuando nei separatisti il nemico comune contro cui i partiti del Cln dovevano far fronte, ma in realtà candidando la DC al ruolo di partito moderato, capace di raccogliere le istanze politiche ed economiche che nel MIS avevano trovato espressione. Essa riuscì così ad utilizzare sapientemente ai propri fini la minaccia eversiva separatista.
Si inseriscono in questo contesto le vicende militari e banditesche del 1945: dopo il congresso di Palermo, un MIS in caduta libera cercò di dotarsi di un vero e proprio esercito, l’EVIS ( Esercito volontario per l’indipendenza siciliana). In realtà, si trattava di un’organizzazione assai poco efficiente dal punto di vista militare e, a somiglianza di tutto il movimento, con strutture composite e fini contraddittori. Sul piano storico conta la registrazione del fallimento di questo tentativo di azione diretta per lo scarso concorso della popolazione46 .

L’Alto Commissario Aldisio, in ossequio all’articolo 4 del Decreto 416, e dopo il voto positivo della Consulta, ordinò la nomina di una Commissione con l’incarico di elaborare un piano organico per la istituzione dell’autonomia regionale, stabilendo un termine di 45 giorni per la presentazione dei progetti alla Consulta47 . Scelti i nove membri tra i rappresentanti di sei partiti politici e tre esperti dell’Università di Palermo, la Commissione fu insediata solo venti giorni dopo.
Alle prime sedute prese parte anche il noto costituzionalista Gaspare Ambrosini, il quale mise a disposizione i suoi studi in rapporto alla situazione esistente nei vari paesi d’Europa con riferimento ai rispettivi ordinamenti regionali.
La discussione si indirizzò immediatamente sulle linee generali degli istituti da elaborare; e, sebbene fosse subito scartato per la Regione il concetto di circoscrizione amministrativa dello Stato, si rimaneva tuttavia nella impasse della varie soluzioni prospettate. Il limite di 45 giorni fu presto superato.
L’attività della Commissione subì una improvvisa accelerata con la presentazione del progetto redatto da Giovanni Salemi, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università di Palermo e presidente della stessa Commissione48 .
Nella relazione all’Alto Commissario49 il professor Salemi definì cosa si intendesse nel progetto per Regione autonoma: «... non intesa fuori dallo Stato italiano, né come stato indipendente, né come Stato unito ad altri in una federazione italiana, ma come persona giuridica pubblica esistente entro l’unità politica dello Stato italiano50 ... tra decentramento, che implica sempre passaggio di poteri dallo Stato soltanto amministrativi, laddove l’autonomia importa la titolarità e l’esercizio di poteri oltre che amministrativi anche e soprattutto legislativi, la Commissione ha scelto la seconda via».
La discussione sul progetto si indirizzò, quindi, su due nodi fondamentali: la potestà legislativa e la previsione di un fondo di solidarietà nazionale in favore della Regione.
Il Salemi restringeva a poche materie la competenza legislativa della Regione, nei limiti della legislazione di principio e d’interesse generale dello Stato. Egli non considerava affatto una legislazione regionale esclusiva, mosso dalla preoccupazione dell’unità politica dello Stato e della uguaglianza dei diritti dei cittadini51 .
Tale visione vide l’opposizione soprattutto degli on. Amella (esponente tempo addietro del MIS, ora nel Partito democratico del Lavoro) e del socialista Mineo52 , finché non si giunse, a maggioranza, alla previsione di una potestà legislativa esclusiva, «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato e salvo quanto è disposto per le materie di cui all’articolo 15». L’elencazione dell’articolo 14 era abbastanza ampia e includeva, ad esempio, materie cruciali quali: agricoltura, industria e commercio, bonifica, lavori pubblici, acque pubbliche. Un’analoga elencazione era prevista dall’articolo 1553 per la legislazione «entro i limiti della legislazione di principio e di interesse generale fissati dallo Stato… al fine di soddisfare alle condizioni particolari e agli interessi propri della Regione».
Amplissimo era poi il decentramento amministrativo previsto dallo Statuto; non soltanto si stabiliva la competenza “propria” della Regione in tutte le materie in cui essa esercitava competenze legislative, ma le si attribuivano analoghe funzioni «secondo le direttive del Governo dello Stato», sulle “altre materie” non comprese negli elenchi54 .
A tutela di queste attribuzioni il Salemi, e poi la Commissione intera, posero un organismo giurisdizionale, l’Alta Corte per la Regione siciliana, a composizione paritetica tra giudici nominati dalle Assemblee legislative regionale e statale, e tra i professori ordinari delle facoltà giuridiche delle Università (art. 2255 ). La Corte era destinata a ricoprire un ruolo di primaria importanza nel contenzioso tra Stato e Regione, giudicando sulla costituzionalità delle «leggi emanate dall’Assemblea regionale», e sulla conformità delle «leggi e regolamenti dello Stato rispetto al presente Statuto ed ai fini della efficacia dei medesimi entro la Regione» (art. 2356). L’intento della Commissione era quello di porre l’ordinamento regionale su un piano non di subordinazione ma di “equiordinazione” nei confronti di quello statale.
Il progetto originario prevedeva, inoltre, nell’ambito del sistema di finanziamento della Regione, un fondo speciale, da corrispondersi dallo Stato (art. 32). Proprio su questo punto fu notevole l’influenza del La Loggia e della sua teoria “riparazionista” già citata precedentemente; tanto che quel fondo speciale fu trasformato in una «somma… a titolo di riparazione e di solidarietà nazionale… da impiegarsi in base ad un piano economico... tendente a bilanciare il minore ammontare dei salari della Regione in confronto con quelli complessivi nel territorio dello Stato»57 .
Gli ultimi articoli stabilivano le norme circa l’approvazione dello Statuto, da effettuarsi non a mezzo della Costituente, ma prima ancora «con Decreto legislativo, che entrerà in vigore dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del Regno. Sarà in seguito sottoposto all’Assemblea Costituente dello Stato. Potrà essere modificato, su proposta dell’Assemblea regionale e dell’Assemblea legislativa dello Stato, con le forme stabilite per la modificazione della Costituzione dello Stato» (art. 39).

3.5. L’approvazione dello Statuto.
Il progetto così redatto fu presentato alla Consulta regionale. Qui l’ostilità all’autonomia di alcuni partiti – soprattutto quello socialista - riemerse sotto forma di richieste di rinvii, discorsi fiume, la proposta di un numero ingente di emendamenti. L’ordine fu riportato dall’Aldisio che, facendo riferimento alle aspirazioni recenti e lontane del popolo siciliano, seppe con chiarezza e calore additare le ragioni naturali, economiche, storiche e politiche che reclamavano, impellentemente, l’istituto dell’autonomia58 .
L’impianto generale del progetto, come predisposto dalla Commissione, alla fine fu rispettato e i punti chiave riproposti quasi pedissequamente.
Riguardo ai poteri legislativi della Regione fu aggiunto solamente, alla competenza esclusiva di cui all’articolo 14, l’inciso «… senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano»59 .
Riguardo al duplice ruolo di rappresentanza dello Stato e della Regione, che avrebbe potuto assumere il Presidente della Giunta, fu mantenuto, dopo molte discussioni, l’articolo 19, trasposto nel 21: «Il Presidente è il capo del Governo regionale e rappresenta la Regione. Egli rappresenta altresì nella Regione il Governo dello Stato che può, tuttavia, inviare temporaneamente propri Commissari per l’esplicazione delle singole funzioni statali. Col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri, con voto deliberativo nelle materie che interessano la Regione».
Sostanzialmente immutato anche l’articolo 23 riguardante gli organi giurisdizionali centrali, che «avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e contabile…».
Fu cancellato dall’articolo 3060 l’inciso che prevedeva la creazione di «reparti di polizia regionale», ammettendosi invece che la Polizia dello Stato, preposta al mantenimento dell’ordine pubblico, «nella Regione dipenda disciplinarmente, per l’impiego e l’utilizzazione, dal Governo regionale… Tuttavia il Governo dello Stato potrà assumere la direzione dei servizi di pubblica sicurezza, a richiesta del Governo regionale congiuntamente al Presidente dell’Assemblea e, in casi eccezionali, di propria iniziativa, quando siano compromessi l’interesse generale dello Stato e la sua sicurezza».
Oltre all’articolo 38 riguardante il fondo speciale economico, l’articolo 36 prevedeva il principio di autonomia finanziaria, attraverso il conferimento alla Regione della potestà tributaria, risultando così soppresso implicitamente l’articolo che prevedeva la determinazione con legge dello Stato della organizzazione finanziaria della Regione, il quale avrebbe comportato la decostituzionalizzazione di questo importante settore di autonomia61 .
Solo l’articolo 39 rischiò di spezzare l’unità della Consulta: l’opportunità di lasciare l’approvazione dello Statuto alla Costituente, paventata come indispensabile da PCI e PSI, avrebbe significato rinviarla ad una data assai incerta, stante la mancanza di affidamento circa la convocazione della stessa Assemblea costituente. In realtà, il blocco progressista sperava che la Costituente provvedesse ad una modifica sostanziale in senso socialista, assistenzialista e centralizzatrice del progetto, ma i partiti di centro-destra, forti della maggioranza in seno alla Consulta, riuscirono a spingere per il mantenimento dell’articolo originario62 .
Il progetto di Statuto fu approvato dalla Consulta il 23 dicembre 194563 .

La relazione dell’Alto Commissario al Governo nazionale sul progetto di Statuto recava questa convincente analisi del nascente istituto: «La Regione siciliana in verità, sorge giuridicamente non con la qualifica di circoscrizione amministrativa… ma piuttosto come persona giuridica pubblica, territoriale; nuovo soggetto, costituito di elementi materiali, territorio e popolo, entrambi determinati precisamente dalla natura, e di elementi immateriali come la podestà di comando e i fini di conservazione e di progresso per cui detta potestà si esplica, originando diritti e doveri nello stesso soggetto o in altri, con i quali il medesimo entra in rapporti. Persona pubblica da ascriversi, inoltre, fra lo Stato e gli enti autarchici territoriali, imperocchè, mentre da un canto si differenzia dallo Stato per la mancanza della sovranità, ossia di una posizione suprema, al di sopra della quale non abbia a riconoscere altro soggetto di pari dignità, e per la natura derivata del suo imperio; d’altro canto si differenzia dagli altri enti autarchici territoriali, Comuni e Province, per il possesso di più ampi poteri di comando, esplicabili cioè non solo attraverso la potestà di amministrare se stessa, ma anche attraverso la potestà di emanare norme giuridiche di carattere primario… Entità giuridica e politica che, di conseguenza, si ispira ai medesimi criteri democratici dello Stato italiano, affinché siano formati col popolo e per il popolo organi di comando, nonché le norme sui più diversi rapporti»64 .
Il progetto definitivo così trasmesso al Governo fu, dal Presidente del Consiglio, on. De Gasperi, presentato65 , senza alcuna relazione alla Consulta nazionale, per il parere delle Commissioni riunite: affari politici, finanze, tesoro e giustizia. Queste nominarono una Giunta di studio, la quale a nome del suo presidente, on. Gilardoni, presentò a sua volta una relazione in cui, richiamati i precedenti storici, parlamentari e legislativi dello Statuto, ne pose in evidenza soprattutto lo spirito e gli elementi essenziali: il rispetto cioè dell’unità dello Stato e l’ansia del popolo siciliano di conseguire sollecitamente l’invocata autonomia. Ne diede, quindi, parere favorevole nonostante la proposta di modifica del secondo comma dell’articolo 42: «esso – Statuto - sarà sottoposto alla Assemblea Costituente per essere coordinato con la nuova Costituzione dello Stato». Il Consiglio dei Ministri, in seno al quale le non lievi opposizioni furono superate ancora grazie alle validissime resistenze dell’Aldisio, approvò con Regio Decreto Legislativo 15 maggio 1946 n. 455 il progetto di Statuto con la modificazione dell’articolo 42 suggerita dalle Commissioni della Consulta nazionale; soppresse, inoltre, il terzo comma dello stesso articolo, concernente le modificazioni dello Statuto che si sarebbero dovute apportare – come già visto - su proposta delle Assemblee regionale e nazionale, con le forme stabilite per la modificazione della Costituzione dello Stato.
Il decreto fu registrato con riserva alla Corte dei Conti il 9 giugno 1946.
«Non si può mettere in dubbio che l’imminenza delle elezioni per l’Assemblea Costituente e dell’appello al Paese per il referendum sulla forma dello Stato abbiano anche influito a far approvare tale Statuto. Ma queste ed altre circostanze politiche che favorirono il nascere della speciale autonomia siciliana ne accrescono quel significato, che fu definito: atto di pacificazione»66 .
In molti si insinuò subito l’idea che lo Statuto, all’atto del “coordinamento” con la futura Costituzione dello Stato, potesse essere riformato nelle sue linee essenziali dall’Assemblea Costituente con atto unilaterale. Anche per quietare questi allarmismi, nell’Isola si premeva perché fosse data immediata attuazione allo Statuto; pertanto fu nominata la Commissione paritetica Stato-Regione, cui l’articolo 43 dello Statuto attribuiva il compito di determinare «le norme transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione, nonché le norme per l’attuazione del presente Statuto».
Delle norme approvate dalla Commissione, il Consiglio dei Ministri diede corso a quelle riguardanti il funzionamento degli organi della Regione67 e il Commissario dello Stato68 .
Le elezioni furono indette per il 20 aprile 1947 e l’Assemblea regionale eletta si insediò il 25 maggio successivo.
In seguito il Governo non diede corso alle altre norme transitorie formulate dalla Commissione paritetica; soltanto per non rendere vane le nomine del Presidente regionale e della Giunta e per non impedire il funzionamento di quei servizi già in atto durante i tre anni del Commissariato, attribuì al Presidente regionale tutti i poteri dell’Alto Commissario. Tutto ciò, però, non pose rimedio alla situazione amministrativa che si veniva a creare; pertanto tutta una serie di altri decreti dovettero essere emanati secondo le esigenze del caso e senza tener conto delle “determinazioni” della Commissione paritetica69 .

4. Le vicende dello Statuto siciliano.

4.1. La mancata attuazione dello Statuto ed il coordinamento con la Costituzione italiana.
La constatazione più ricorrente durante il primo periodo di vita dell’Assemblea regionale siciliana, a giustificazione della mancata completa attuazione dell’ordinamento della Regione, sottolineava che lo Statuto non era ancora stato coordinato ai sensi del decreto legislativo 15 maggio 1946 n. 455. Naturalmente, tale coordinamento doveva seguire e non precedere la formulazione ed entrata in vigore della Costituzione, mancando altrimenti il testo con il quale effettuarlo.
E quando si ebbe, finalmente, il testo costituzionale, si presentò un’altra imprescindibile questione: controversa era, infatti, la stessa portata del concetto di coordinamento.
A molti lo Statuto sembrava fin troppo dettagliato e puntuale, tanto da non potersi conciliare con il principio di Unità dello Stato70 ; altri limitavano le critiche a pochi punti, ritenuti discordanti dall’impianto costituzionale - finanza, polizia, Alta Corte – i quali abbisognavano di una semplice correzione; la tesi prevalente nell’Isola era, invece, che il coordinamento doveva avere natura formale e riguardare «solo la formulazione articolare delle leggi per mantenere la univocità degli istituti identici e il fraseggio giuridico adattato, mentre il coordinamento sostanziale può essere applicato solo a quelle disposizioni statutarie che sarebbero in contrasto con i principi costituzionali, non mai a quelle che per la natura di Statuto speciale sono diverse e più larghe di quel che la Costituzione avesse normalmente stabilito»71 .
Per di più lo Statuto era considerato da molti già una legge costituzionale, se non dal punto di vista formale, certo sostanziale, in quanto aveva modificato la struttura unitaria ed uniforme dello Stato, ed era stato approvato da un organo, il Consiglio dei Ministri, «che assommava in se tutti i poteri dello Stato, quale quello che regolò il Paese dalla caduta del Fascismo fino alla elezione della Costituente»72 .
Le stesse posizioni contrastanti si riproposero in seno all’Assemblea Costituente già nella seduta del 28 gennaio, come problema pregiudiziale all’analisi dello Statuto, che sarebbe avvenuta solo tre giorni dopo. In quella sede, infatti, l’on. Persico73 chiese chiarimenti riguardo alla direttiva sui lavori dell’Assemblea che prevedeva l’impossibilità dell’esame di merito dei singoli articoli dello Statuto siciliano. «É vero che il R.D.L. n. 455 prevede che l’Assemblea attui solo un lavoro di coordinamento fra lo Statuto e la Costituzione, ma questo articolo del R.D.L. è stato superato in pieno dall’articolo 116 della Costituzione, che prevede la “adozione” degli Statuti mediante legge costituzionale. Ciò significa che essi saranno adottati o dall’Assemblea Costituente o dalle future Camere con legge costituzionale. Di qui l’obbligo dell’analisi ed approvazione articolo per articolo degli Statuti e degli altri progetti presentati». La risposta di Terracini74 fu chiara: «Quando ci si trova di fronte a Statuti già in attuazione, in realtà non è possibile, materialmente e nemmeno giuridicamente, accettare il criterio di un riesame articolo per articolo… Al momento dell’approvazione dell’articolo 116 l’Assemblea sapeva dell’esistenza di uno Statuto siciliano e partiva dalla considerazione che se ne dovesse fare solo un adeguamento costituzionale. E poi la dizione dell’articolo 116 sta a significare non che l’Assemblea debba rifare la legge già esistente in materia ma, se mai, vuol dire che l’Assemblea deve dare ad essi Statuti, con la sua approvazione, il carattere costituzionale. Quindi l’Assemblea, approvando lo Statuto siciliano, per questo solo fatto lo trasforma in una legge costituzionale. A rigor di termini, volendo, può modificarlo… ma per una valutazione del tempo che ci resta e dell’opportunità politica, l’esigenza fatta presente dall’on. Persico non è assoluta».

4.2. La discussione in seno all’Assemblea costituente e la costituzionalizzazione dello Statuto.
Ma la questione era destinata a riemergere nella relazione introduttiva dell’on. Cevolotto75 alla discussione sulla legge costituzionale, nella seduta del 31 gennaio: egli, partendo dall’analisi della portata letterale dell’articolo 116 della Costituzione, affermava che «adottare uno Statuto speciale significa prenderlo in esame, e quindi anche, se si crede, formarlo in un modo nuovo… La Commissione, che doveva provvedere a preparare lo Statuto, si è trovata di fronte al fatto che vi è già uno Statuto in vigore, dal quale non si poteva prescindere… vi era poi parte della Commissione che riteneva che non si dovesse far altro che coordinare i due testi… D’altra parte noi abbiamo ritenuto nostro dovere (dal momento che in base allo Statuto è stato nominato un Consiglio regionale che funziona, e un Governo regionale in azione) di sentire la Commissione di questo Consiglio regionale per procedere d’accordo… però la Delegazione siciliana, anche per il mandato che aveva avuto, è rimasta in sostanza ferma sul suo principio: per essa lo Statuto del 1946 è un fatto: esso si potrà adeguare in alcuni punti alla Costituzione, si potrà coordinare; ma nel complesso deve rimanere fermo; anche per ragioni di forma, nella deliberazione che la Costituente deve prendere, si deve procedere non nel senso di formare uno Statuto nuovo, e nemmeno nel senso di adottare quello del 1946; ma nel senso di dare semplicemente vigore di legge costituzionale allo Statuto vigente.
Su questo punto la Commissione, anche per l’interpretazione che ha dato dell’articolo 116, non è stata dello stesso avviso. Ha pensato che per rimanere nei termini dell’articolo 116, sia necessario adottare uno Statuto che può anche essere, con le inevitabili e necessarie modificazioni, lo Statuto del 1946; ma che non sia possibile dare semplicemente valore di legge costituzionale a quello Statuto. In altre parole la Commissione ha ritenuto che sia necessario che la Costituente sancisca un proprio Statuto speciale… Però rendendosi conto della necessità di mantenere non soltanto sostanzialmente ma formalmente e nell’apparenza l’autonomia che si è già concessa all’Isola… la Commissione ha creduto di proporre, come proprio metodo, quello del semplice coordinamento dello Statuto vigente con la Costituzione… Posta in questi termini la questione, noi però nel coordinare lo Statuto alla Costituzione, abbiamo voluto cercare di sistemare lo Statuto siciliano avvicinandone per quanto possibile l’ordine – senza alterarne la sostanza e la forma – agli altri Statuti che la Costituente ha già votato.
Abbiamo limitato il nostro esame a quei punti nei quali è sembrato che lo Statuto siciliano del 1946 fosse in netto contrasto con i principi della Costituzione, non quindi con singole norme della Costituzione di carattere non essenziale… Ai confini posti alla legislazione esclusiva dell’articolo 1476… abbiamo proposto di aggiungere “nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato e dei principi dell’ordinamento giuridico”; noi crediamo che non tutti i principi dell’ordinamento giuridico derivino esclusivamente dalla Costituzione… e una legislazione esclusiva non può andare oltre quei principi dell’ordinamento giuridico che sono comuni a tutto lo Stato… Abbiamo poi aggiunto anche il rispetto degli impegni internazionali che lo Stato avesse assunto, perché è evidente che essi debbono essere rispettati anche dalla Sicilia…77».
Altro punto di disaccordo era l’articolo 21 nella parte che riguardava la partecipazione del Presidente della Regione al Consiglio dei Ministri con voto deliberativo: «I Ministri non possono essere nominati – neanche uno – da un Consiglio regionale. Essi sono scelti come la Costituzione stabilisce; e non vi può essere voto deliberativo da parte di uno che non sia Ministro scelto in quel determinato modo, perché così si creerebbe per la Sicilia un Consiglio dei Ministri diverso da quello che governa tutto lo Stato. D’altra parte, poi, vi è una eccezione giuridica assoluta: i Ministri rispondono davanti al Parlamento; vi sarebbe un Ministro che invece risponde davanti a un Consiglio regionale. É evidente che non è possibile ammettere una simile disposizione, e quindi abbiamo proposto di modificarla».
Terza questione era quella relativa all’articolo 31, riguardante le forze di polizia. La Commissione propose questa modificazione: «Il Presidente della Regione, nella sua qualità di rappresentante del Governo, provvede alla tutela dell’ordine pubblico per mezzo della polizia dello Stato che da lui dipende per l’impiego. Può chiedere l’intervento delle Forze armate dello Stato»; «La modificazione non è importante nella forma, ma è notevole nella sostanza. In altre parole, noi abbiamo voluto accentuare che il Presidente della Regione, quando provvede alla tutela dell’ordine pubblico, provvede nella sua qualità di rappresentante del Governo, con tutte le conseguenze che ne derivano».
Ultimo punto di discussione proposto fu quello relativo alla possibile eliminazione dell’Alta Corte siciliana: «Ci è sembrato che quando si costituisce una Corte costituzionale dello Stato, così come è stata costituita con la nostra Costituzione, non abbia più ragione d’essere la Corte costituzionale particolare della Regione. Sarebbe semplicemente assurdo che mentre funziona una Corte costituzionale dello Stato la questione di costituzionalità, sia pure relativamente all’applicazione in Sicilia delle leggi dello Stato, fosse deferita alla Corte costituzionale siciliana, non alla Corte dello Stato… La Corte costituzionale… dovrà decidere delle leggi e degli atti aventi forza di legge emanati dallo Stato quando ledano la competenza della Regione, o quando si pretenda che ledano la competenza della Regione, nonché nei conflitti di attribuzione fra Stato e Regione, e fra Regione ed altre Regioni. E a questo noi abbiamo aggiunto, perché è fra le funzioni dell’Alta Corte dello Stato per i Ministri – ed è fra le funzioni della Corte siciliana – anche il giudizio sui reati commessi dal Presidente e dagli assessori regionali nell’esercizio delle loro funzioni su accusa dell’Assemblea regionale o del Commissario dello Stato… Si è chiesto – da parte della Delegazione siciliana – che in quest’ultimo caso, analogamente a ciò che è stabilito nella Costituzione per i giudizi penali relativi ai Ministri accusati, sia prevista nello Statuto l’integrazione della Corte costituzionale, con un numero di cinque o sei membri nominati dal Consiglio regionale all’inizio di ogni legislatura. La proposta è sembrata conforme all’ordinamento che noi abbiamo dato nella Costituzione a questa materia. Però è stato anche chiesto che… analoga integrazione vi sia anche quando la Corte Costituzionale dovesse giudicare su questioni che riguardano, in qualsivoglia altra materia, la Sicilia. Il criterio da cui parte la Delegazione siciliana ha il suo peso: nella Corte Costituzionale un terzo dei membri è nominato dal Parlamento; per analogia, quando vengano trattate questioni siciliane, pare opportuno che vi sia qualche altro membro nominato dall’Assemblea regionale. Alla Commissione è però sembrato che vi sia un ostacolo assoluto, costituito dal fatto che i membri della Corte Costituzionale sono nominati per dodici anni, con determinati criteri, che creano dei veri e propri magistrati, aventi continuità di funzione e responsabilità, ed anche una posizione particolare. Per esempio se sono avvocati devono abbandonare la professione, se sono giudici vengono messi fuori organico… I pretesi assessori, nominati all’infuori di queste regole e senza queste condizioni, possono essere presi in considerazione per quanto riguarda i processi penali, perché diventano una specie di giudici popolari: ma non avrebbero la stessa giustificazione nella costituzione dell’Alta Corte per i giudizi di costituzionalità. D’altra parte sorgerebbe un altro problema: se pure in misura minore, anche le altre Regioni speciali avrebbero diritto di chiedere qualcosa di simile. Allora si avrebbe una Corte Costituzionale con composizione troppo variabile, a seconda delle circostanze. Parve per questo alla Commissione di non poter aderire alla domanda della Delegazione siciliana».
Si presentava, infine, il problema della legge di approvazione dello Statuto. La Commissione proponeva questa formula: «Il vigente Statuto della Regione siciliana – abbiamo detto vigente per dare conferma del vigore che attualmente ha lo Statuto siciliano e della giuridicità della sua applicazione fino al momento in cui sarà sostituito da quest’altro Statuto adeguato -, approvato con decreto legislativo 15 maggio 1946 n. 455, è adottato con la presente legge costituzionale quale Statuto speciale per la Sicilia, con le modificazioni che risultano dall’allegato, che costituisce il testo coordinato dello Statuto stesso» (art. 1).

Al termine della relazione intervenne il Presidente del Consiglio, on. De Gasperi78 che, a nome del Governo, propose altre importanti obiezioni riguardanti soprattutto la materia finanziaria: «Essendo la Regione siciliana, secondo la interpretazione della sua rappresentanza, completamente arbitra di stabilire il sistema tributario che preferisce, - salvo i monopoli, le dogane e le imposte di produzione - ne possono nascere perturbamenti nell’economia italiana. Si pensi, ad esempio, alle disposizioni sulla nominatività dei titoli, alle norme valutarie dell’articolo 13; una forte resistenza si deve superare anche per quanto riguarda la costituzione in Sicilia delle sezioni della Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti… Il Governo da parte sua, mentre deve rimettersi alla Costituente per quanto riguarda l’esercizio del coordinamento… darà tutto il suo concorso per l’attuazione di proposte o procedure che assicurino o regolino la necessaria collaborazione fra Stato e Regione, in modo da superare ogni divergenza ed attuare lo Statuto in base ai dati dell’esperienza».
L’onorevole Ambrosini, che rappresentava la minoranza in seno alla Commissione, esplicitò subito tale posizione presentando un emendamento sostitutivo agli articoli 1 e 2 del disegno di legge costituzionale79 : «Lo Statuto della Regione siciliana, approvato con regio decreto 15 maggio 1946 n. 455, fa parte delle leggi costituzionali della Repubblica ai sensi e per gli effetti dell’articolo 116 della Costituzione. Le modifiche che in base all’esperienza derivante dall’applicazione dello Statuto fossero ritenute necessarie dalla Regione o dallo Stato, saranno approvate dal Parlamento nazionale con legge ordinaria, d’intesa con l’Assemblea regionale della Sicilia».
Egli, nello svolgere l’emendamento e riferendosi alle affermazioni dell’on. Cevolotto nonché di De Gasperi, si disse ancora più convinto che bisognasse insistere sulla bozza di articolo unico proposta: «Noi sappiamo che qualcuno degli articoli di questo Statuto abbisogna di qualche modifica, aggiungerò nell’interesse dell’Isola… ed infatti io, da vari mesi, ho chiesto formalmente ai colleghi della Commissione che si chiamassero gli alti funzionari dello Stato per un lavoro di coordinamento… io stesso ho invocato che oltre alle critiche generiche dello Stato venissero presentate proposte politiche. Ora io credo di poter asserire che nessuna proposta concreta è stata fatta a noi Siciliani, ma nemmeno a noi della Commissione… In sostanza: noi della minoranza della Commissione ritenevamo che lo Statuto dovesse rimanere qual’era, perché non esisteva in esso alcuna norma che in maniera insuperabile contrastasse con la Costituzione. Indubbiamente ve n’erano, e ve ne sono tante, che diversificano ma appunto in ciò consiste lo spirito della formula “Statuto speciale”.
Non ci sono norme che inficiano l’essenza dello Stato unitario… non l’articolo 1, che proclama la autonomia dell’Isola ma entro l’unità politica dello Stato italiano… né la legislazione esclusiva… A questo proposito, bisognerebbe badare, più che ai termini, alla sostanza: credo che la parola “esclusiva” non sia appropriata, perché essa presuppone assenza di limiti; mentre qui, con molta saggezza, la Consulta siciliana aveva proposto una formulazione che ne presentava di importanti: è l’antico articolo 14 sostanzialmente ripreso dalla Commissione.
Il relatore on. Cevolotto qui ha detto che lo Statuto siciliano non aveva di per se forza costituzionale, mentre essa poteva essergli impressa dall’Assemblea Costituente; e che per ciò fosse necessario che tutto lo Statuto venisse approvato articolo per articolo e trascritto in un nuovo testo. Ora lo Statuto è già in applicazione, ed il riesame articolo per articolo significherebbe non solo dare l’impressione che lo Statuto si mette in forse, ma offrire anche la possibilità concreta di addivenire, con l’esame e la discussione, alla modifica eventuale di tutto lo Statuto. Per questo io ritengo che sia politicamente conveniente e giuridicamente accettabile una approvazione mediante una formula generica, l’articolo unico… Come possono presentarsi ora modifiche, all’ultimo momento, affrettatamente, e senza che siano state preventivamente accettate – parlo chiaramente – dall’Assemblea siciliana? Essa, come aveva elaborato ed approvato lo Statuto mandandolo al Governo centrale, così, attraverso nuovi organi, la nuova Assemblea regionale, - che ha maggior autorità politica, che gli deriva dalle elezioni popolari – avrebbe ben desiderato avere queste proposte per esaminarle… E poi le differenze proposte dall’on. Cevolotto sono solo di forma e lievissime, tanto che per esse potrebbe bastare la sola prassi costituzionale ad indirizzarle nel senso conforme alla interpretazione voluta… La natura costituzionale dello Statuto è stata poi negata più volte… ed io ribadisco che la stessa Costituente ha già dato due volte il crisma costituzionale a questo Statuto quando confermò - essendo stata presentata una mozione affinché fosse fatto ritirare dal Governo - il decreto col quale si indicevano le elezioni regionali, la seconda volta quando nominò i membri dell’Alta Corte costituzionale per la Sicilia… In conclusione, l’articolo che io proposi e ripropongo ora, importa la integrale conferma completa di tutto lo Statuto siciliano ai sensi e per gli effetti dell’articolo 116 della Costituzione. Per altro, l’articolo ha un secondo comma che prevede la possibilità di apportare le modifiche che l’esperienza suggerirà, e cioè senza bisogno di ricorrere alla procedura lunga della revisione costituzionale, ma per mezzo di una legge ordinaria da emanare d’intesa con l’Assemblea regionale siciliana».
Un altro emendamento, tendente agli stessi risultati, fu presentato dall’on. Finocchiaro Aprile: «Lo Statuto della Sicilia, promulgato con D.L. 15 maggio 1945 n. 455, è legge costituzionale e continuerà ad avere vigore. Eventuali modifiche potranno essere introdotte con legge ordinaria dello Stato, ma sempre su voto dell’Assemblea siciliana, espresso da almeno 3/4 dei suoi componenti»80 . Lo muoveva, naturalmente, il timore che l’autonomia concessa potesse essere revocata senza tener conto delle istanze e dei diritti acquisiti dei Siciliani, timore acuito dalle dichiarazioni precedenti del Capo del Governo: «Il loro significato è ben chiaro: che non si vuole dare completa attuazione allo Statuto e che si vuole tornare indietro… è chiaro che, nonostante la dizione dell’articolo 116 della Costituzione, gli Statuti di Sardegna, Trentino - Alto Adige e Friuli debbano essere adottati dall’Assemblea Costituente, mentre quelli della Sicilia e Valle d’Aosta, già emanati ed in attuazione, debbano essere semplicemente coordinati…». Egli continuava dichiarando che le ulteriori limitazioni che si vorrebbero imporre all’articolo 14 andrebbero a «ridurre nel nulla il peso del potere esclusivo ivi previsto, perché ove nell’ordinamento giuridico dello Stato vi sia un complesso di leggi organiche riguardanti i vari rami dell’Amministrazione, noi dovremo adattare, senza alcuna libertà, il nostro potere normativo a quelle leggi… e riguardo all’Alta Corte, non si può ammettere che essa abbia una vigenza e funzioni temporanee, fino a che non entrerà in carica la Corte Costituzionale italiana; si tratta di istituzioni diverse nella loro struttura e nelle loro finalità… vi è poi una disparità di poteri per cui l’una non potrebbe assorbire l’altra senza snaturare il differente criterio che ha guidato il legislatore nell’istituirla».
Molte furono le dichiarazioni di adesione ai due emendamenti presentati81, tanto che l’on. Patricolo82 , ritenendo fosse scontata, formulò richiesta di chiusura della discussione con queste parole: «… se si fosse trattato veramente di coordinamento con la Costituzione, probabilmente, modificando uno o due articoli, saremmo giunti alla soluzione del problema; ma la Commissione ha presentato un nuovo progetto… dato che non abbiamo tempo per una analisi articolo per articolo, propongo di procedere alla votazione sull’emendamento Ambrosiani». Ma approvata la proposta di chiusura della discussione generale, questa riprese sugli emendamenti da approvare.
Innanzitutto, Perassi83 ribadì la posizione della Commissione sul significato del termine “coordinamento”: quest’ultimo, aggiunto dalla Consulta nazionale come emendamento dell’originario articolo, fu così approvato dal Governo; e la stessa Consulta ribadì che l’Assemblea Costituente, a suo tempo, si sarebbe dovuta ritenere, evidentemente, investita di una piena sovranità a questo riguardo. «La formula proposta da Ambrosini, che non differisce di molto da quella del Finocchiaro Aprile, vuole che l’Assemblea Costituente faccia una legge costituzionale in cui si riproponga, sic et simpliciter, le disposizioni dello Statuto vigente… Quello che si vuole non è coordinamento: è ricezione in blocco del testo dello Statuto che assurgerebbe, così, a carattere di norma costituzionale, mentre l’articolo XVI delle disposizioni transitorie prevede che vi siano delle norme preesistenti che, implicitamente, sono da ritenersi abrogate con l’entrata in vigore della Costituzione. Noi, proprio tenendo presenti i principi della Costituzione, abbiamo fatto l’opera che si è concretizzata nel testo che abbiamo presentato; e la Commissione non può che attenersi a quel testo».
Agli emendamenti presentati si aggiunsero presto quelli di Persico e Dominedò; essi, anticipando quella che sarà poi l’effettiva posizione dell’Assemblea, tendevano a modificare il solo secondo comma dell’articolo unico della legge, riguardante le modifiche successive allo Statuto, che sarebbero state «approvate dal Parlamento nazionale con legge ordinaria udita l’Assemblea regionale della Sicilia»; ma mentre l’emendamento Persico lo proponeva come procedimento definitivo, il Dominedò lo limitava temporalmente a due anni dall’entrata in vigore della legge, fermo restando, in seguito, la procedura di cui all’articolo 138 della Costituzione84 .
Ambrosini ribattè subito85 che la procedura da lui proposta era già stata accettata per lo Statuto della Valle d’Aosta e del Trentino - Alto Adige per quanto riguardava la materia finanziaria86 ; la clausola “d’intesa” con l’Assemblea regionale era necessaria per non sollevare diffidenze nell’Isola. Anticipando, inoltre, i rilievi che gli sarebbero stati mossi poco più tardi, ribadì che «con questo secondo comma non ci si pone sulla via del Trattato internazionale, né del Federalismo, giacché non si preclude allo Stato la possibilità di procedere a modifiche di sua sola autorità e senza il consenso dell’Assemblea regionale di Sicilia, facendo ricorso al procedimento previsto dalla Costituzione per la revisione delle leggi costituzionali»; e, a riprova di ciò, propose di aggiungere in fine al secondo comma l’inciso «salvo l’ordinario procedimento di revisione costituzionale»87 .

Nel commentare il proprio emendamento, l’on. Persico88 sottolineò il fatto che essendo “costretti” ad accettare la proposta Ambrosini nel suo primo comma per motivi di tempo, i Siciliani avevano ottenuto tutto ciò che chiedevano. Con l’obbligo di previa intesa fra Stato e Regione per addivenire alle modifiche dello Statuto, non si faceva altro che concedere un potere ulteriore, di veto, al Parlamento siciliano, così da rendere impossibili futuri accomodamenti, come se si usasse il procedimento ex articolo 138 della Costituzione. «Per cui, con la mia proposta, si salvano gli interessi della Regione, sentita in proposito; ma si fa salvo anche il potere del Governo centrale di nominare, domani stesso, una Commissione di Studio che potrà preparare le opportune modifiche allo Statuto siciliano, in modo da poter presentare questa come una delle prime leggi da discutere e deliberare». Einaudi89 , d’accordo con Persico, sottolineò che «nessun Parlamento italiano oserà mai modificare lo Statuto a danno della Sicilia».
La votazione si svolse per commi: fu dapprima approvato il primo comma dell’articolo 1 del disegno di legge90 , rispettando la formulazione dell’Ambrosini. Per il secondo comma, invece, si mise ai voti la formulazione del Persico, emendata da due frammenti tratti dal testo di Dominedò: «Ferma restando la procedura di revisione preveduta dalla Costituzione, le modificazioni ritenute necessarie dallo Stato o dalla Regione saranno, non oltre due anni dalla entrata in vigore della presente legge, approvate dal Parlamento nazionale con legge ordinaria, udita l’Assemblea regionale della Sicilia»91 .
Un ultimo tentativo volto a salvare l’originario significato dell’emendamento Ambrosini consistette nella presentazione di un ulteriore emendamento92 tendente a vietare la procedura di cui al secondo comma «nei casi che comportino diminuzione dei diritti e delle attribuzioni della Regione»; ma esso non poteva essere accettato, in quanto andava a modificare sostanzialmente il contenuto di una formulazione già approvata.
Posto ai voti ed approvato anche il secondo articolo del disegno di legge93 , si giunse finalmente all’approvazione della legge costituzionale con 232 voti favorevoli su 287 votanti94 .

4.3. Le vicende successive all’approvazione.
La prima parte dell’articolo 1 della legge costituzionale n. 2, aveva lo stesso scopo e significato delle altre leggi costituzionali del 26 febbraio 1948, che stabilivano gli ordinamenti delle altre Regioni a Statuto particolare: come si deduce anche dall’intitolazione della stessa legge95 , si intendeva conferire al testo dello Statuto allegato al R. d. l. n. 455 valore di legge costituzionale in senso formale. L’Assemblea Costituente aveva voluto garantire allo Statuto la stabilità derivante dalla più gravosa procedura occorrente per la revisione delle leggi costituzionali stabilita dall’articolo 138 della Costituzione; e ciò fu d’altronde riaffermato nella prima parte del secondo comma della stessa legge.
Ma è sulla seconda parte che si deve soffermare la nostra attenzione.
L’emendamento originario dell’Ambrosini, da questi previsto perché cosciente della necessità di un coordinamento tra lo Statuto e la Costituzione che non fosse né frettoloso, e quindi dannoso all’autonomia dell’Isola – attraverso una semplice legge ordinaria dello Stato -, né eccessivamente difficoltoso e lungo - mediante il procedimento di cui all’articolo 138 della Costituzione -, prevedeva, come ampiamente descritto, che le eventuali modifiche fossero apportate d’intesa fra Parlamento nazionale ed Assemblea regionale.
D’altronde questa affermazione non significava conferire agli atti che sarebbero nati da questo procedimento il valore di “contrattazione internazionale”, tale da presupporre la coesistenza di due ordinamenti originari e sovrani96. Presupposto dell’emendamento Ambrosini era una costruzione giuridica per cui il diritto costituzionale relativo alla Regione siciliana sarebbe stato una sorta di jus dispositivum, derogabile non solo ed esclusivamente per consenso delle parti, ma comunque unilateralmente dallo Stato, mediante il normale procedimento di revisione costituzionale.
L’emendamento Persico, invero, sostituì a questo compromesso la possibilità di utilizzare l’atto unilaterale dello Stato, ma senza le garanzie del procedimento ex articolo 138 della Costituzione, nella forma della legge ordinaria previo parere (obbligatorio, ma certamente non vincolante) degli organi regionali.
Entrambi partivano dalla constatazione comune che, mediante il primo comma della legge, lo Statuto era stato coordinato come voleva il Decreto del 1946 (come era stato possibile in quelle circostanze, che impedivano ogni discussione per un adeguamento sostanziale); alcune modificazioni dello Statuto potevano tuttavia risultare necessarie ed urgenti. Ideologicamente il vero contrasto era, quindi, fra la posizione di Ambrosini (e con lui Finocchiaro Aprile), i quali ritenevano, nemmeno tanto implicitamente, che lo Statuto fosse in vigore fin dall’origine come legge costituzionale97 e che l’Assemblea dovesse solo confermare tale valore, e quella della maggioranza della Commissione per cui l’Assemblea, per dare attuazione all’articolo 116 della Costituzione, avrebbe dovuto anche per la Sicilia approvare con legge costituzionale uno Statuto che sarebbe stato del tutto nuovo, anche se nel contenuto quasi coincidente con quello vigente.
L’Assemblea, approvando il primo comma della legge, aderì sostanzialmente alla prima tesi, mantenendo un atteggiamento evidentemente garantista dell’autonomia siciliana. Ciò avrebbe dovuto comportare, come necessaria conseguenza, l’approvazione anche del secondo comma dell’emendamento Ambrosini; ciò non fu, e le modifiche apportate al procedimento di revisione dello Statuto, anche se per un periodo limitato di tempo, dovevano avere una grande importanza sostanziale: la sostituzione, al consenso di due volontà parimenti necessarie, di una volontà unica, col solo limite della richiesta di un semplice parere. La conquista ottenuta col primo comma della legge costituzionale n. 2 era sostanzialmente annullata dal secondo.

In un primo momento i rappresentanti dell’Isola cantarono vittoria; furono cioè ben lieti di aver conseguito il coordinamento dello Statuto senza che ne fosse mutata neanche una virgola. Ma subito si resero conto che il rimedio era stato peggiore del male: era facile capire che, in sede di legislazione ordinaria, il Parlamento nazionale avrebbe potuto apportare, in due anni, ben importanti modifiche allo Statuto.
Il Governo regionale, nella persona del Presidente Alessi, presentò, il 10 marzo 1948, ricorso all’Alta Corte per la Regione siciliana, perché fosse dichiarata l’illegittimità del secondo comma della legge costituzionale in discorso98 .
Il ricorso fu discusso il 5 luglio, in pubblica udienza99 .
La tesi avanzata dalla Regione sosteneva che i poteri dell’Assemblea costituente, in base alla XVII disposizione transitoria e al R. d. l. n. 455, per ciò che riguardava la Sicilia, fossero limitati al coordinamento dello Statuto regionale con la Costituzione. Tale compito doveva considerarsi esaurito con l’approvazione del primo comma della legge 26 febbraio 1948 n. 2. L’Assemblea non poteva perciò «regolamentare le future modifiche dello Statuto», né poteva «deliberare in deroga ed in contrasto con le norme ed i principi della Carta Costituzionale… Mentre la Costituzione, riconoscendo la natura di leggi costituzionali alle leggi relative agli Statuti speciali, ha previsto – implicitamente – la speciale e cautelosa procedura (articolo 138) per la revisione… la possibilità di apportare modifiche allo Statuto con legge ordinaria ha esorbitato dalle funzioni assegnatele coll’articolo XVII citato, ed ha violato il R. d. l. n. 455 nonché gli articoli 116 e 138 della Costituzione, degradando e snaturando lo Statuto siciliano e privando la Regione di quelle garanzie che la Costituzione le aveva solennemente riconosciuto…».
La difesa dello Stato sosteneva in primis l’inammissibilità del ricorso, non potendo censurarsi per incostituzionalità una legge formalmente costituzionale la quale, per propria intima forza, non può trovare alcun limite in leggi preesistenti. Aggiungeva poi che, in ogni caso, la competenza dell’Alta Corte sarebbe stata limitata alla violazione dello Statuto siciliano, mentre nel ricorso si lamentava la violazione di norme della Costituzione; al limite l’impugnazione doveva essere effettuata dinanzi alla Corte Costituzionale prevista dagli articoli 134 e seguenti della Costituzione, che non era però ancora stata attivata100 .
A questo proposito l’Alta Corte decise per il rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, ragionando che la propria competenza ex articolo 25 dello Statuto siciliano non era limitata dalla forma costituzionale delle leggi impugnate ma si estendeva alla materia oggetto della legge statale censurata. L’Alta Corte individuò la sua funzione nel «dirimere i conflitti fra due ordinamenti giuridici: un controllo limitato alla costituzionalità formale delle leggi rimarrebbe confinato nell’ambito di ciascun ordinamento, e quindi inoperante rispetto al conflitto ipotizzato»101 .
Nel merito, l’Alta Corte criticò le argomentazioni addotte dalla difesa dello Stato, secondo la quale le modifiche di cui all’articolo 1 della legge costituzionale n. 2 avrebbero riguardato aggiustamenti «non essenziali, cioè adattamenti, aggiornamenti, perfezionamenti al fine di adeguare lo Statuto stesso alle esigenze vive dello Stato e della Regione e di renderlo, al tempo stesso, aderente con la Costituzione attuando in sostanza quel “coordinamento”… e limitati alle norme dello Statuto integrative, funzionali, marginali, di procedura, che completano e sviluppano il quadro, ma non sono in se stesso norme costituzionali, per le quali pertanto potrebbe prescindersi dalla procedura di revisione costituzionale. La espressione della legge non comporta siffatte limitazioni…».
Essa dichiarò quindi la illegittimità costituzionale del disposto del comma secondo dell’articolo 1 della legge 26 febbraio 1948 n. 2102 .

Gli effetti della sentenza dell’Alta Corte furono naturalmente decisivi per la stessa attuazione dello Statuto.
Innanzitutto, investita del giudizio di costituzionalità dell’intera legge 26 febbraio n. 2, la Corte sancì l’illegittimità del solo secondo comma. Parte della dottrina dell’epoca riteneva che «trattandosi di unica legge, anzi di un solo articolo, il contenuto del secondo comma condizioni quello del primo… onde l’annullamento di uno trarrebbe l’altro nel nulla». La considerazione si basava sul fatto che la volontà del legislatore era stata quella di sancire il coordinamento dello Statuto alle condizioni del secondo comma della legge; «se, venendo meno quest’ultimo, potesse considerarsi sempre in vigore il primo, la volontà del legislatore sarebbe in pieno violata».
In realtà le modificazioni dello Statuto erano sempre possibili, colla procedura più gravosa prevista dall’articolo 138 della Costituzione, come previsto anche negli altri Statuti speciali già approvati103 .
Maggiormente condivisibili appaiono le considerazioni successive dello stesso Autore, riguardanti il fatto che tutti o quasi, in seno all’Assemblea Costituente, concordassero sulla necessità di un qualche aggiustamento successivo all’approvazione dello Statuto, che sarebbe dovuto avvenire secondo le modalità di cui al secondo comma della legge in discorso; «venuto meno questo procedimento, non si può ritenere coordinato con la Costituzione dello Stato; il coordinamento dello Statuto è rimasto sospeso»104.
Formalmente, la Corte Costituzionale ha sempre ritenuto che la legge costituzionale n. 2 del 1948 avesse effettivamente determinato «anche il coordinamento e l’adeguamento dello Statuto alla Costituzione»105 . In realtà, quest’opera di coordinamento fu effettivamente esercitata non nelle sue sedi naturali, e cioè l’Assemblea Costituente o tramite il procedimento di revisione costituzionale. Essa fu, invece, effettuata da organi dello Stato: innanzitutto la stessa Corte Costituzionale106 , con un particolare procedimento interpretativo107 , ha ritenuto dapprima che le norme dello Statuto contrastanti con i principi supremi dell’ordinamento costituzionale dovessero ritenersi abrogate, poi come non mai costituzionalizzate; essa non ha però provveduto puntualmente (se non nel caso dell’Alta Corte) a depurare o modificare quelle stesse norme dello Statuto. Conseguenza è che lo Statuto siciliano presenta un numero importante, ma non universalmente individuato, di norme che non godrebbero della forza passiva di legge costituzionale; situazione questa ben peggiore rispetto a tutte le altre Regioni a Statuto speciale108 .
Non minore il peso del Governo nazionale, che nell’emanazione della normativa di attuazione ha considerato il ruolo della Commissione paritetica, di cui all’articolo 43 dello Statuto siciliano, meramente consultivo, ed ha usato la giustificazione dell’interesse nazionale come grimaldello per determinarne l’opportunità nonché il contenuto109 : «… con la conseguenza che esso – coordinamento – è avvenuto non ad opera dei rappresentanti del popolo… secondo un rigoroso ed organico disegno e con un dibattito aperto anche agli apporti diretti ed indiretti della Regione… bensì secondo un implicito disegno riduttivo della “specialità” dello Statuto, al quale non sono certamente rimaste estranee considerazioni di ordine politico che coinvolgono ormai, almeno secondo alcune valutazioni, anche la “specialità” dell’autonomia delle altre Regioni a regime differenziato e, più in generale, le sorti dell’intero sistema delle autonomie regionali»110 .