Europa, lavoro e dintorni: riflessioni dal Libro Bianco e da Marco Biagi

[Bèrghem]

Raccomandazioni dell'Unione Europa (tratto dal "Libro Bianco sul mercato del lavoro", Parte Prima)


Le ‘Raccomandazioni’ rivolte all’Italia dall’Unione Europea nell’ambito della cosiddetta Strategia Europea sull’Occupazione hanno sottolineato, più volte, la difficile situazione in cui versa il mercato del lavoro e l’insufficienza delle politiche fin qui attuate. Peraltro, più anni sono trascorsi senza che venissero introdotti quegli interventi in grado di modificarne in maniera sostanziale la situazione.

Dal punto di vista delle condizioni del mercato del lavoro, la Commissione Europea nella proposta di Rapporto Congiunto 2001 che deve essere ancora discusso dal Consiglio Europeo, rileva che, nonostante nel gennaio 2001 il tasso di disoccupazione in Italia sia sceso sotto il 10%, il tasso di occupazione rimane sempre al 53,5%, 10 punti percentuali al di sotto della media europea e il più basso fra tutti i paesi dell’Unione Europea. Inoltre, continuano ad essere presenti persistenti difficoltà strutturali quali il basso livello di occupazione giovanile e di attività delle generazioni più anziane, profonde differenze di genere, squilibri regionali molto marcati.

Dal punto di vista delle politiche, la Commissione ritiene che nel complesso la Strategia Europea sull’Occupazione non sia stata attuata da parte del nostro Paese. Si rileva, infatti, che l’Italia ha proceduto all’implementazione di politiche già previste, piuttosto che introdurre misure innovative al fine di realizzare il policy mix raccomandato (coordinando cioè i quattro pilastri del processo di Lussemburgo). Sono inoltre segnalati ritardi nella verifica del sistema pensionistico, nelle azioni preventive della disoccupazione giovanile di lungo periodo e più in generale nelle misure correttive in senso preventivo della disoccupazione, nel sistema di servizi pubblici all’impiego. L’utilizzazione in Italia di forme di lavoro non standard è ancora molto bassa (16,1%), tenuto conto che il 60% dei nuovi posti di lavoro sono stati creati ricorrendo a tipologie flessibili sul lavoro. Infine, per quanto riguarda le azioni sulle pari opportunità, la Commissione rileva che le azioni intraprese hanno sortito solo miglioramenti marginali ed è quindi necessario passare da misure erratiche ad una strategia più globale, finalizzata, con priorità assoluta alla riduzione del gender gap.

Più in particolare, anche quest’anno, come negli anni precedenti, l’Italia è stata invitata a:

- perseguire una riforma delle politiche del lavoro volte ad aumentare il tasso di occupazione, in particolare delle donne. Queste riforme dovrebbero indirizzarsi a ridurre gli squilibri regionali rafforzando le politiche per l’occupabilità e promuovendo la creazione di posti di lavoro e la riduzione del lavoro irregolare, con un attivo coinvolgimento delle parti sociali;

- continuare ad accrescere la flessibilità del mercato del lavoro con un approccio che possa meglio combinare la sicurezza con una maggiore adattabilità al fine di facilitare l’accesso al lavoro; proseguire l’implementazione della riforma del regime pensionistico attraverso la revisione prevista per il 2001 ed avviare la prevista riorganizzazione degli altri regimi previdenziali, onde ridurre le uscite dal mercato del lavoro, e così elevare il grado di partecipazione degli anziani; proseguire inoltre gli sforzi per la riduzione della pressione fiscale sul lavoro, in particolare per i lavoratori scarsamente retribuiti e per quelli con bassa qualifica;

- nel contesto delle politiche per l’occupabilità, intraprendere ulteriori azioni al fine di prevenire l’entrata nella disoccupazione di lunga durata dei lavoratori giovani e adulti. Tali azioni dovrebbero includere: la piena e completa attuazione della riforma dei servizi pubblici all’impiego in tutto il paese; l’accelerazione dell’introduzione del sistema informativo del lavoro; e la prosecuzione dell’impegno attuale volto a migliorare il sistema di monitoraggio statistico;

- migliorare l’efficacia delle politiche attive per il lavoro e attuare specifiche misure per ridurre l’ampio divario di genere in termini di occupazione e di disoccupazione, nell’ambito di un approccio orizzontale di genere, e in particolare fissando obiettivi per l’offerta di asili nido ed altri servizi di sostegno;

- rafforzare le azioni per adottare ed attuare una strategia coerente per la formazione continua, stabilendo obiettivi nazionali; le parti sociali dovrebbero essere più attive nell’ offerta di maggiori opportunità di formazione alla forza lavoro.

A tutte queste sollecitazioni occorrerà che l’Italia risponda con efficacia e tempestività, trattandosi di obblighi derivanti dalla sua appartenenza all’Unione Europea.

Il Governo ritiene che queste siano indicazioni molto puntuali e rigorose, che non possono non essere condivise, e da cui occorre partire nel delineare la politica sull’occupazione dei prossimi anni. Per questo motivo richiama tutte le istituzioni coinvolte e tutte le parti sociali affinché siano predisposte iniziative ed interventi per affrontare i nodi critici del mercato del lavoro italiano. Come primo contributo in tal senso, il Governo, con questo Libro Bianco, intende proporre a tutti i suoi interlocutori un’agenda di discussione da cui possa derivare, in tempi rapidi, un programma di politiche adeguate.

[Bèrghem]

“Coordinamento aperto” per l’occupazione

Primario obiettivo del Governo è la promozione di azioni funzionali al rapido innalzamento del tasso di occupazione, in modo tale da conseguire gli obiettivi - quantitativi ma anche qualitativi – indicati dal Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 e da quello di Stoccolma di quest’anno. Il Governo italiano intende far proprio l’obiettivo dell’Unione Europea di realizzare una condizione di piena occupazione (e di piena occupabilità, quindi mettendo tutti in condizione di trovare un lavoro) con una particolare attenzione alla qualità del lavoro. Per questo motivo nel documento integrativo del Piano nazionale per l’occupazione 2001 inviato alle autorità comunitarie dopo l’insediamento di questo Governo sono stati esplicitamente indicati target quantitativi, coerenti con le azioni di politica economia finora previste.

Occorre, infatti, ricordare che le politiche del lavoro devono essere condotte coerentemente con la Strategia Europea sull’Occupazione, prevista dal Trattato di Amsterdam e varata dal Consiglio Europeo straordinario sull’occupazione di Lussemburgo (novembre 1997). In considerazione dell’eccezionale rilevanza del tema occupazione, il Consiglio deliberò un’applicazione anticipata di questa parte del Trattato, ancor prima della ratifica dei Parlamenti (ovvero in sede referendaria) degli Stati membri. Dopo alcuni anni di sperimentazione il “processo di Lussemburgo” si è affermato come il primo convincente esempio di applicazione della metodologia del “coordinamento aperto”, esteso successivamente dalla politica per l’occupazione a quella per la protezione sociale e, ancor più recentemente, al tema dell’immigrazione extracomunitaria. L’attendibilità di questo processo si è consolidata nel corso di questi anni ed occorre pertanto assumere con grande attenzione le ‘Raccomandazioni’ che nell’annuale Rapporto congiunto del Consiglio e della Commissione vengono indirizzate dall’Unione Europea.

Occorre prestare maggiore attenzione a questo processo di “coordinamento aperto”, poiché esso non riguarda soltanto i Governi, pur responsabili in rappresentanza degli Stati membri. I diversi soggetti istituzionali territoriali (Regioni ed enti locali) e le stesse parti sociali devono contribuire in modo più efficace alla realizzazione delle “linee guida” sull’occupazione che ogni anno vengono concordate in sede comunitaria e quindi diventano vincolanti. Il Governo italiano condivide pienamente a tale proposito le proposte della Commissione europea inserite nel Libro Bianco European Governance: A White Paper (25 luglio 2001, COM(2001) 428) favorevole ad un ulteriore estensione di questa innovativa metodologia regolatoria.

Il Governo richiama le Regioni e gli enti locali a dare seguito alle indicazioni comunitarie che a loro volta prevedono - oltre al Piano Nazionale di Azione per l’Occupazione (National Action Plan for Employment, NAP) che coinvolge la responsabilità del Governo - la predisposizione di Piani regionali di Azione per l’ Occupazione (Regional Action Plan for Employment, RAP), davvero essenziali anche per la programmazione dell’ uso dei fondi strutturali, ed anche di Piani locali (Local Action Plan for Employment, LAP), sempre in attuazione delle “linee guida” comunitarie. Se ed in quanto Regioni ed enti locali matureranno tale orientamento, sarà possibile il loro concorso non episodico ma organico alla predisposizione del NAP.

Anche le parti sociali sono invitate a concorrere all’attuazione di questo esercizio di coordinamento comunitario, tenuto conto del fatto che sono numerose le “linee guida” (ad esempio in tema di adattabilità) che assegnano loro precise responsabilità nel predisporre un assetto regolatorio su base negoziale. Ed in ogni caso ad esse si chiede di operare in funzione maggiormente propositiva, unitariamente o singolarmente, ben oltre la semplice informazione con richiesta di osservazioni che ha caratterizzato la preparazione dei Piani Nazionali per l’occupazione negli anni passati. E’ opportuno invece che questo esercizio annuale – di progettazione di misure future ma anche di verifica e monitoraggio dell’attuazione di quelle già in essere – divenga un momento di confronto fra parti sociali ed il Governo (e, al rispettivo livello, le Regioni e gli enti locali) per realizzare un più maturo sistema di partenariato istituzionale e sociale.


Buone pratiche in Europa

Non sembra possibile mantenere inalterato un assetto regolatorio dei rapporti e dei mercati del lavoro che, sotto più profili, non appare in linea con le indicazioni comunitarie e le migliori prassi derivanti dall’esperienza comparata. Gli interventi comunitari regolano il nuovo mercato domestico ed il sistema
italiano deve adeguarsi, dotandosi di un assetto istituzionale in qualche modo comparabile con quelli esistenti in altri Stati membri, in quanto altrimenti si registrerebbero effetti distorsivi sul piano della concorrenza. L’equivalenza degli assetti regolatori in materia di rapporti e mercati del lavoro assume una funzione strategica per governare la tendenza alla delocalizzazione, effetto certo non trascurabile della globalizzazione dell’economia.

Non si tratta di realizzare un’uniformità regolatoria su scala trasnazionale che, soprattutto dopo il Trattato di Nizza, non è più negli obiettivi dell’ordinamento comunitario che esclude ormai interventi di armonizzazione nell’area della politica sociale. Occorre piuttosto ragionare in una logica di benchmarking, cioè valutando di volta in volta il contesto di altri Stati membri dell’Unione Europea, ma anche esperienze extracomunitarie di Paesi che con noi competono su scala globale come gli Stati Uniti e il Giappone. Si tratta di individuare le buone pratiche affermatesi nei diversi contesti nazionali od anche regionali, approfondendone le potenzialità ed i fattori di successo, per riflettere in termini di possibile trasposizione in altri contesti. E’ questa una metodologia che costituisce parte integrante del ‘metodo aperto di coordinamento’, utilizzato in sede comunitaria nell’ambito del ‘processo di Lussemburgo’.

L’ordinamento italiano del lavoro si è sviluppato per regolare un mercato nazionale, un sistema economico non globalizzato. E’ quindi evidentemente inadeguato a svolgere una funzione in un contesto in cui il mercato è ormai divenuto trasnazionale, comunitario ed internazionale. L’adeguamento del quadro normativo nazionale rispetto alle indicazioni comunitarie e all’esperienza comparata diventa, dunque, un fattore essenziale nel gioco competitivo dei soggetti economici che al rispetto di questo sistema di regole sono tenuti.


Lavoro e federalismo

Il dialogo fra diritto comunitario ed ordinamento interno può agire da catalizzatore nel senso di una riforma dell’assetto istituzionale interno preposto alla regolazione del mercato e dei rapporti di lavoro, con particolare attenzione ad una re-distribuzione delle competenze attraverso i vari livelli istituzionali. Una conseguenza che del resto potrà derivare anche dall’applicazione del nuovo art. 117 della Costituzione, così come emendato dalla recente riforma costituzionale, che assegna alle Regioni potestà legislativa concorrente in materia di “tutela e sicurezza del lavoro”, “professioni”, nonché “previdenza
complementare e integrativa”.

L’intera disciplina del lavoro dipendente ed autonomo, unitamente ai profili previdenziali che non ricadono nell’ambito del sistema pubblicistico, in questa ipotesi verrebbe dunque attribuita alle Regioni alle quali, come ancora recita lo stesso art. 117, spetta “la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”. Si tratta di un progetto assai innovativo che impegna lo Stato a definire tali “principi fondamentali”, tenendo conto, sempre a mente del medesimo disposto costituzionale, che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

Non sembrano del resto esservi dubbi di sorta circa la portata di queste disposizioni. La potestà legislativa concorrente delle Regioni riguarda non soltanto il mercato del lavoro, in una logica di ulteriore rafforzamento del decentramento amministrativo in atto, bensì anche la regolazione dei rapporti di lavoro, quindi l’ intero ordinamento del lavoro.

Il nuovo art. 120 della Costituzione, chiarisce ancora che non solo “la Regione non può … limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale” ma aggiunge anche che “il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni … nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria … ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”. Spetterà quindi alla legislazione ordinaria precisare “le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.

Dunque il nuovo assetto costituzionale attribuisce nuove funzioni alle Regioni, senza tuttavia delineare compiutamente un modello federalista, ciò che anzitutto presupporrebbe una rappresentanza a livello nazionale delle stesse Regioni. Resta il fatto che il riconoscimento della potestà legislativa concorrente alle Regioni in materia di mercato e rapporti di lavoro costituisce un elemento che occorre pienamente valorizzare, respingendo interpretazioni riduttive che la limiterebbero ad una funzione meramente implementativa delle politiche nazionali. Sarà il principio di sussidiarietà (nel superamento del criterio di competenza, transitando dalla logica di garanzia a quella di funzionalità) a guidare un processo di riassetto istituzionale dell’impianto regolatorio, così come è avvenuto e sta tuttora avvenendo nel dialogo fra diritto comunitario e diritto nazionale.

Sarà così possibile realizzare differenziazioni regionali che colgano le diversità dei mercati del lavoro locali, superando una stratificazione dell’ordinamento giuridico inadeguata rispetto ai mutamenti intervenuti nell’organizzazione del lavoro. Un’occasione di modernizzazione che non può essere persa, pure perseguendo, nel contempo, la realizzazione di un più compiuto disegno federalista di carattere generale.

[Bèrghem]

La lettura dei 15 Piani nazionali per l'occupazione (Nap) presentati in questi giorni a Bruxelles è un esercizio stimolante. Per la quarta volta dal 1998 i Governi autocertificano lo stato delle loro politiche, riferendo su quanto hanno realizzato nell'anno passato e prendendo impegni per il futuro. In attesa delle valutazioni della Commissione e del Consiglio attese per l'autunno.

Occupabilità. Quasi tutti i Governi confermano la individualizzazione dei servizi pubblici per l'impiego, sempre più orientati a ricercare un rapporto personalizzato con il disoccupato-cliente. Molti Stati hanno varato riforme in materia di ammortizzatori sociali (come la Francia e il Regno Unito), subordinando rigorosamente l'erogazione di qualunque sostegno al reddito all'effettiva ricerca di un'occupazione. Il centro pubblico per l'impiego assume una funzione di job broker, al punto che anche Paesi che come la Spagna nel 1998 erano decisamente al palo, oggi possono annunciare che ogni disoccupato è stato contattato quasi due volte in un anno. Un traguardo già raggiunto nei Paesi Bassi e in Danimarca (dove la disoccupazione giovanile è sotto il 5%). Ormai il rigore è la regola: in Svezia dopo 100 giorni di percezione del sussidio, il disoccupato dovrà accordare totale mobilità geografica e occupazionale, per poterne comunque usufruire al massimo per altri 500 giorni. In Finlandia, Austria e nel Regno Unito è ormai realtà un sistema di collocamento informatico che consente l'incrocio della domanda e dell'offerta 24 ore su 24 come servizio pubblico: gli inglesi hanno destinato alla realizzazione di questo progetto 400 milioni di sterline. Solo Portogallo, Grecia e Italia ammettono evidenti ritardi, anche se il Nap ellenico sembra almeno aver sotto controllo un piano di effettiva ristrutturazione dei servizi pubblici all'impiego, riorientati in una logica preventiva ed individualizzata.

Invecchiamento attivo. Quest'anno il tema dei cambiamenti demografici e del loro impatto sul mercato del lavoro ha avuto larghissimo spazio nei Nap. Il part-time si rivela uno strumento molto apprezzato per favorire un prolungamento dell'attività lavorativa al crescere delle aspettative della durata di vita: la soluzione austriaca è quella di una ricca esperienza contrattuale che in Svezia crea una sorta di lavoro a coppia condiviso da un anziano in uscita ed un giovane in entrata, un contratto di mentorship che realizza un'alleanza fra generazioni. La flessibilità, commenta il Nap inglese, allunga la vita, almeno quella lavorativa. La Finlandia si preoccupa giustamente del momento in cui la baby boom generation uscirà dal mercato del lavoro, con prevedibili scompensi sul piano di un deficit di figure professionali medio-alte. Nei Paesi Bassi si sta pensando di offrire loro un rientro agevolato, senza perdere in alcun modo le prestazioni pensionistiche maturate.

Formazione continua. L'apprendimento durante tutto l'arco della vita non è più uno slogan: ora si tratta di un obbligo sancito in sede comunitaria che quasi tutti gli Stati membri prendono molto sul serio, soprattutto collegandolo alla società dell'informazione e della conoscenza. In alcuni casi siamo già a risultati sbalorditivi: nel Regno Unito entro il 2002 tutte le scuole (e, ovviamente, Università) saranno collegate a Internet, con una media, nelle classi elementari, di un computer ogni 13 alunni. Il Portogallo pensa di farcela addirittura entro il 2001. In Danimarca la percentuale scende a 4/5 studenti soltanto, mentre tutti i finlandesi entro il 2004 saranno adulti dal punto di vista informatico. Quasi un milione e mezzo di francesi seguiranno uno speciale programma di 14 ore per familiarizzare con Internet. La formazione è sicuramente il piatto forte dell'attività contrattuale nel prossimo futuro: i sindacati tedeschi sembra non vogliano parlar d'altro per almeno due anni, nel nome della qualità del lavoro, mentre in Svezia si fanno interessanti esperimenti. Come quello di concordare l'accantonamento dello 0,4% del salario annuale per finanziare lo sviluppo delle competenze individuali del lavoratore il quale tuttavia si vedrà riconoscere un indennizzo pari allo 0,2% se l'intervento educativo non avrà dato i frutti sperati. Un diritto-dovere ad apprendere concordato dalle parti sociali anche in Danimarca. La contrattazione brulica di soluzioni per assicurare la formazione permanente in Grecia, Austria, Spagna e Paesi Bassi: in Portogallo è generalizzato l'obbligo di un minimo di 20 ore certificate nel 2003 e 35 nel 2006.

Adattabilità. Alcuni Nap riportano attività di studio e di ricerca realizzate o commissionate dai Governi. Il Nap dei laburisti inglesi annuncia che i lavoratori più soddisfatti e motivati sul lavoro sono quelli che utilizzano tipologie contrattuali flessibili. Il Governo danese è preoccupato della diffusione di lavori a cavallo fra subordinazione ed autonomia e prima di intervenire con nuove regole vuole ancora studiare il fenomeno. Quello svedese ha chiesto a un istituto di ricerca vicino ai sindacati uno studio per modernizzare la legislazione sul lavoro. In Olanda un'indagine rivela crescente consenso delle parti circa le forme flessibili: dopo tutto, l'anno scorso ben 93mila contratti a chiamata si sono stabilizzati, mentre solo 25mila restano precari. Ma sul piano operativo è senz'altro il tempo di lavoro a rappresentare la materia su cui si concentrano le energie negoziali delle parti sociali. Non solo annualizzazione, ma sempre più soluzioni individualizzate. La contrattazione collettiva riconosce le aspettative di soggettività in Svezia, ma anche in Francia dove gli accordi sulle 35 ore avrebbero prodotto una creazione netta di 165mila posti di lavoro. E comunque la prossima legge sulla modernizzazione sociale prevederà un diritto dei lavoratori francesi ad essere informati sulle occasioni permanenti di impiego In Germania da qualche mese il dipendente ha un diritto di lavorare a part-time, sempre che l'imprenditore non giustifichi adeguatamente il rifiuto. Il nostro Nap parla delle collaborazioni coordinate e continuative senza spiegare cosa succederà di questi quasi due milioni di soggetti.

L'Europa, insomma, continua a sperimentare nuove soluzioni per venire a capo dell'incubo della disoccupazione. Non si lascia nulla di intentato: in Svezia si procederà alla revisione della legge di trasposizione della direttiva comunitaria in tema di orario. Anche da noi sarebbe il caso di mettere mano ad atti traspositivi infelici, specie in tema di sicurezza e di part-time. In Belgio i lavoratori avranno un credito di un anno di permessi da utilizzare nell'arco di tutta la carriera: potrà sembrare una forzatura ma fidelizzare i collaboratori comporta sacrifici inevitabili. L'importante è continuare far confronti, studiare le buone pratiche degli altri, esercitarsi nel benchmarking, uscire dalla presunzione, tutta provinciale, della propria "diversità". Speriamo che il nuovo Governo faccia tesoro di questo metodo di confronto a cui l'Europa ci costringe: il ruolo di ultimo della classe è davvero poco dignitoso.

Marco Biagi

[Bèrghem]

Stimare le dimensioni reali del lavoro "nero" è - per definizione - una operazione impossibile. Secondo dati CNEL, In Italia la percentuale di lavoratori irregolari costituirebbe circa il 23 per cento del totale della forza lavoro. All'interno di questa area di irregolarità, il 45 per cento dei lavoratori non risulterebbe iscritto al libro paga delle imprese, il 36 per cento svolgerebbe un doppio lavoro e circa il 15 per cento sarebbe rappresentato da stranieri in gran parte clandestini. Per quanto riguarda il Mezzogiorno, i rapporti annuali della SVIMEZ ci segnalano con costanza che un lavoratore su tre sarebbe irregolare. Nel 1998 l'ISTAT stimava in 3.464.000 i lavoratori non regolari, pari al 15,1 per cento del totale. Si tratta, comunque, di stime poco affidabili.

Tra le molte incertezze, un dato pare fuori discussione: assieme alla Grecia (si veda l'articolo qui sotto), l'Italia è ai vertici della classifica sulla incidenza della economia sommersa sul Pil. La situazione è particolarmente grave nel Mezzogiorno per gli intrecci con i bassissimi livelli di occupazione e con forme di economia criminale. Nessun dubbio, dunque, che il problema della economia sommersa rappresenti una questione centrale per la qualità dello sviluppo e per l'obiettivo della buona occupazione, in particolare (ma non solo) per il Mezzogiorno.

La soluzione accolta dai precedenti Governi, di contratti di riallineamento retributivo, se certo rappresenta una innovazione nelle strategie di emersione del sommerso, in quanto affianca alla logica repressivo-sanzionatoria una prospettiva di tipo promozionale e incentivante, non pare tuttavia in grado di fornire risposte reali ai problemi del lavoro nero. Il vero limite dei contratti di gradualità è che cercano di neutralizzare temporaneamente, con un incentivo economico, il disincentivo alla regolarizzazione rappresentato da norme che risultano impraticabili in alcune aree del Paese senza incidere sulle cause che inducono le imprese e i lavoratori a fuoriuscire dal mercato del lavoro regolare.

Il fenomeno del lavoro nero alimenta anche un circuito perverso: i bassi tassi di occupazione regolare restringono la base imponibile e, con essa, il gettito fiscale necessario per alimentare la spesa pubblica. La conseguenza è o un inasprimento della pressione fiscale, con conseguente spinta alla immersione nel lavoro regolare, o un contenimento della spesa per occupazione, politiche attive del lavoro, infrastrutture ecc.

Una strada, non la sola, per contrastare il lavoro nero potrebbe essere quella di agire sulla leva fiscale, come peraltro suggerito dalla Commissione Europea e realizzato in alcuni Paesi europei. Da questo punto di vista la riforma forse più interessante è stata adottata nel 1999 dal Governo danese, che ha deciso la riduzione della tassazione dei redditi marginali, come è avvenuto anche in Svezia, da un'aliquota media del 52% al 38%, ritoccando comunque anche l'imposizione dei redditi più elevati, nell'ottica di un rilancio della generale propensione al consumo.

L'esperienza comparata è abbastanza univoca nell'indicare come la modernizzazione del mercato del lavoro sia la vera strada per l'emersione del lavoro nero e la lotta alla economia sommersa. Si pensi, per fare qualche ulteriore esempio, agli sforzi di diminuzione del divario in termini di costi (economici e normativi) tra lavoro regolare e lavoro irregolare di Paesi quali l'Irlanda, l'Austria e la Svezia su cui si stanno ora orientando anche Paesi come la Grecia e la Spagna che presentano percentuali di lavoro irregolare paragonabili alle nostre. Interessanti sono anche le iniziative volte a prevenire la dissimulazione dei contratti di lavoro adottate recentemente in Grecia, Spagna, Finlandia, Portogallo e Austria mediante modifiche alla legislazione lavoristica. Una prospettiva tentata qualche anno fa anche da noi mediante il meccanismo di "certificazione" dei rapporti di lavoro proposto dall'allora Ministro del lavoro Tiziano Treu e che risulterebbe quanto mai efficace per discernere le forme genuine di lavoro autonomo e coordinato da quelle fittizie

A spingere nella direzione della modernizzazione del mercato del lavoro è del resto l'Unione Europea che, a più riprese, ha avvertito l'Italia circa l'incompatibilità con il diritto comunitario della concorrenza di politiche di incentivazione all'emersione (come il già ricordato caso dei contratti di riallineamento) che favoriscono in modo selettivo alcune imprese. L'articolo 87, paragrafo 1, del Trattato CE assicura il controllo comunitario su un vasto numero di interventi nazionali e, precisamente, su qualsiasi attribuzione a titolo gratuito di un vantaggio economicamente apprezzabile, a prescindere dalla finalità della misura. Nessuna rilevanza viene attribuita non solo alla forma delle misure, ma anche alla finalità per la quale sono state adottate.

L'obiettivo di combattere la disoccupazione, contribuire alla emersione di aree di lavoro "nero" e sostenere la creazione di nuova occupazione non è dunque di per sé sufficiente per sostenere la legittimità dell'intervento pubblico di sostegno al funzionamento delle imprese interessate dal provvedimento. Accanto agli aiuti o sovvenzioni che rappresentano misure generali, le uniche azioni statali ammesse sono quelle che si pongono nella prospettiva della modernizzazione del mercato del lavoro. Si pensi agli aiuti all'orientamento, alla formazione o alla consulenza del disoccupato propri di un efficiente sistema di servizi per l'impiego.

Non è più possibile oggi mantenere inalterato un sistema di diritto del lavoro e di relazioni industriali che per vari aspetti non pare sufficentemente conforme alle indicazioni comunitarie ed alle migliori prassi derivanti dall'esperienza comparata. Il lavoro "nero" non è un male incurabile, a condizione che si accettino fino in fondo le dinamiche di una corretta competizione tra imprese. Occorre rivedere, in altri termini, il nostro sistema lavoristico alla luce degli assetti normativi e contrattuali esistenti altrove. Per arginare il fenomeno del lavoro nero non c'è che un modo: competere con regole se non identiche, almeno comparabili.

Marco Biagi

[Bèrghem]

Comparando si impara. Adattando un vecchio proverbio, si può affermare che la conoscenza di altre esperienze risulta, nel campo del diritto del lavoro e delle relazioni industriali, estremamente utile, se non addirittura decisiva. Consideriamo innanzitutto le stesse tecniche regolatorie e quindi il rapporto fra legge e contratto. La soluzione prospettata è quella già adottata dal 1994 nella direttiva sui Comitati aziendali europei: individuato l'obiettivo di fondo (migliorare l'informazione e la consultazione dei lavoratori nelle multinazionali europee) occorre privilegiare il negoziato che potrà derogare anche interamente alle disposizioni di legge che si applicheranno in assenza di accordo tra le parti. Il successo è assicurato: circa 600 multinazionali lo hanno già fatto. La strada da seguire, a partire dalla trasposizione della nuova direttiva sulla società europea, è dunque tracciata.

Contratto con scelta. Nei Paesi Bassi hanno avuto molto seguito i "cafeteria agreements", contratti collettivi che ammettono più scelte su singoli isituti, in una logica di scambio. Ad esempio, più sicurezza del posto di lavoro e retribuzione inferiore, maggiori responsabilità professionali come contropartita di un orario elastico. Il contratto collettivo diventa cioè una fonte che offre una varietà di soluzioni, esaltando l'autonomia individuale delle parti. Il caso olandese è senz'altro il più convincente anche in relazione alla proposta del Libro bianco di introdurre il lavoro a chiamata o intermittente. Per la verità anche in Spagna qualcosa del genere è stato introdotto, sotto forma di un part-time molto elastico, che è invece una cosa diversa. Il modello olandese è molto popolare perchè si concilia con le aspettative di vita di tanti soggetti, dagli studenti alle casalinghe, che non intendono (ancora) fare un ingresso più strutturato nel mercato del lavoro.

Arbitrato. L'esperienza comparata è poi addirittura illuminante per il tema della giustizia del lavoro. In questo caso è la Francia ad impartire una lezione di efficienza al resto d'Europa. I collegi dei probiviri sono da tempo immemorabile lo strumento di natura arbitrale che consente di dirimere con efficienza e qualità le controversie individuali di lavoro. Lo stesso Regno Unito continua ad utilizzare i "tribunali industriali", composti da specialisti di diritto del lavoro e relazioni industriali (compresi professori universitari), in grado di comprendere la complessità di un contenzioso del lavoro che pochi conoscono. Il Libro bianco si ispira a queste esperienze che dovrebbero essere sufficienti a convincere anche i più scettici a riguardo.

Referendum. In Germania un'esperienza pluridecennale ha dimostrato che già l'esito della consultazione favorevole al sindacato è sufficiente a esercitare una forte pressione sulla controparte, senza ricorrere al conflitto. Lo stesso dicasi per l'esperienza britannica dei referendum obbligatori per legge, introdotti dalla Tatcher e confermati da Blair. Accettare che sigle assolutamente minoritarie passino al vaglio di una votazione democratica appare una proposta ragionevole. E non a caso in Germania il conflitto si accende raramente. Un po' più di umiltà nel considerare la esperienze straniere dunque non guasterebbe. Il Libro bianco sul mercato del lavoro non è un esercizio di inutile esterofilia, ma riconosce metodologicamente il valore di soluzioni già sperimentate.

Marco Biagi

[Bèrghem]

Il tema del federalismo costituirà il vero terreno di confronto politico e istituzionale dopo la parentesi estiva. Paradossalmente, cioè a dispetto delle opposte strategie dei due schieramenti politici, la riforma federalista assume le caratteristiche di un tema bipartisan. La vecchia maggioranza dell'Ulivo ha voluto a tutti i costi approvare la sua riforma prima dello scioglimento delle Camere. La nuova maggioranza della Casa delle libertà vuole andare oltre e si appresta, dopo il referendum confermativo, a presentare un nuovo progetto.
Ma su un punto tutti sembrano essere pienamente d'accordo: le Regioni avranno potestà legislativa concorrente in materia di tutela e sicurezza del lavoro, di professioni, nonché di previdenza complementare e integrativa. Non appena la riforma ulivista entrerà in vigore, dopo il referendum confermativo, il Governo dovrà dimostrare la propria ispirazione federalista dando attuazione a questo nuovo quadro costituzionale.

Si tratta di una riforma davvero epocale. Le Regioni potranno legiferare in materia di lavoro dipendente e autonomo, pur all'interno di principi generali delineati dallo Stato. Non si tratta di un semplice rafforzamento di misure regionali per implementare una politica nazionale. Il legislatore costituente non a caso ha mantenuto l'immigrazione fra le materie in cui lo Stato ha legislazione esclusiva, onde evitare che politiche differenziate vanificassero il potere contrattuale della manodopera locale. Il cambiamento di prospettiva è radicale e quasi si esita a riconoscerlo apertamente. A questo punto si tratta invece di compiere uno sforzo, certo non agevole, per ripensare l'insieme della nostra legislazione sul lavoro: Governo e opposizione, parti sociali e Regioni, tutti dovranno molto presto presentare le proprie proposte.

Non c'è da drammatizzare dando per scontata la lacerazione sociale del Paese. Lo Stato conserva pur sempre (almeno nella versione ulivista) legislazione esclusiva nella. Non solo, ma sarà sempre lo Stato a rispondere all'Unione europea della trasposizione delle direttive comunitarie. Quindi lo Stato può delineare una legislazione cornice che, riprendendo le nostre norme costituzionali e quelle di matrice comunitaria come la Carta di Nizza, assomiglierà sempre più alle direttive di Bruxelles.

Del resto è il processo di integrazione europea, nel dialogo fra ordinamento comunitario e nazionale in nome della sussidiarietà, a reclamare una svolta federalista che risponda alle esigenze di mercati del lavoro molto differenziati. Tutte le indagini empiriche a questo riguardo convergono nel reclamare soluzioni diversificate nella regolazione dei rapporti di lavoro e il federalismo potrebbe essere la soluzione per rivitalizzare una contrattazione collettiva che tarda ancora oggi a cogliere le clamorose diversità delle nostre Regioni.

Nel confronto di autunno fra Governo e parti sociali potranno inserirsi temi difficili come un nuovo intervento sulle pensioni. Ma sembra davvero inevitabile che si parli di federalismo e lavoro, di come si potrà auspicabilmente concertare questa nuova stagione: nulla sarà più come prima e la stessa concertazione sociale dovrà subito federalizzarsi. Se avremo un federalismo sul lavoro più competitivo o solidale dipenderà da quanto si discuterà in autunno.

Ci si dovrà confrontare sul significato di questa legislazione-quadro nazionale. Per esempio parlare di riforma dell'articolo 18 dello Statuto dei lavoratori potrà essere tecnicamente fuorviante visto che, fermo restando il principio fondamentale (confermato a Nizza) della giustificatezza del licenziamento individuale, potrebbero essere le Regioni a decidere le conseguenze della sua illegittimità, scegliendo fra risarcimento e reintegrazione. Tutti gli attori sono attesi a una prova molto rigorosa della propria capacità progettuale: è l'occasione storica, forse insperata, per porre mano a una reale modernizzazione del diritto del lavoro.

Marco Biagi

[Bèrghem]

Anche il Consiglio europeo di Barcellona non ha avuto esitazioni nell'indicare agli Stati membri la strada per modernizzare il mercato del lavoro. Si tratta di principi molto chiari e utili per approfondire il dibattito in corso in Italia.

1) La cosiddetta <Strategia europea per l'occupazione> ad avviso dei capi di Stato e di Governo si è dimostrata valida, ma deve essere semplificata. Gli orientamenti che vengono definiti ogni anno dal Consiglio devono vincolare più efficacemente gli Stati membri. Questo genere di soft laws deve essere ulteriormente perfezionato, condensando in pochi ed essenziali principi gli obblighi per i Governi nazionali. Con buona pace di quanti in Italia sostengono che il ricorso alle "norme leggere" è un attentato alla democrazia.

2) La scelta strategica dell'Europa è quella di concentrare gli sforzi per aumentare il tasso di occupazione. Si tratta esattamente della prospettiva assunta dal Libro Bianco del Governo che ha accolto l'indicazione, ribadita dal vertice di Barcellona, di eliminare gli ostacoli e i disincentivi a entrare o rimanere nel mondo del lavoro. Non c'è quindi nulla di diabolico nella pretesa di rivedere istituti che, come il part-time, sono oggi regolati in modo da scoraggiare la partecipazione al mercato del lavoro, in particolare da parte delle lavoratrici.

3) Quanto poi al tema della flessibilità, le conclusioni di Barcellona ricordano che deve essere coniugata con la sicurezza (intesa sul mercato, cioè con una forte enfasi sulla formazione continua). Non solo, ma i Governi sono invitati a riesaminare la normativa sui contratti di lavoro al fine di promuovere la creazione di più posti di lavoro. Dunque chi si oppone strenuamente alla revisione della nostra legislazione sul lavoro si colloca in una prospettiva anti-europea. Difendere lo status quo normativo significa non tener conto di cinque anni di richiami comunitari.

4) La dimensione locale o territoriale diviene centrale nel documento di Barcellona che richiama le istituzioni e i sistemi di contrattazione collettiva a migliorare l'occupazione per tutte le aree geografiche. Quando poi si raccomanda di consentire l'evoluzione dei salari in base agli sviluppi della produttività, per un Paese come l'Italia l'indicazione non potrebbe essere più chiara: le parti sociali devono tener conto dei diversi mercati locali del lavoro. E allora non può certo essere definita vergognosa la scelta del Governo di sperimentare normative differenziate al Sud per favorire l'occupazione. I sindacati scozzesi o gallesi, oppure ancora quelli di alcune province spagnole, non si sono mai vergognati di agire per attrarre investimenti stranieri, anche rivedendo elementi attinenti al costo del lavoro.

5) L'invito ad aumentare gradualmente di circa cinque anni l'età pensionabile entro il 2010 è semplice e, al tempo stesso, perentorio. In Italia nessuno sembra preoccuparsi troppo dell'invecchiamento della popolazione e quindi della necessità di incentivare i lavoratori anziani a rimanere nel mercato del lavoro. Adottare formule di pensionamento flessibile e graduale è una scelta senza alternative. Opporsi a tutto ciò è antistorico e non serve ad altro se non a peggiorare la situazione.

Vivere all'interno dell'Unione europea significa sottoporre il confronto tra istituzioni e parti sociali a una rigorosa verifica di compatibilità con le indicazioni comunitarie. Poiché in Italia abbiamo il peggior mercato del lavoro d'Europa non vi sono davvero alternative. Ignorare le richieste di modernizzazione provenienti da Barcellona sarebbe in fondo una scelta egoistica, propria di chi pensa a se stesso e non immagina un futuro migliore per i propri figli. La solidarietà è effettiva se davvero si cerca di costruire una società diversa e più giusta.

Marco Biagi