Di Giampaolo Arachi e Alberto Zanardi

Nel complesso incastro di pesi e contrappesi che dovrebbe garantire l’equilibrio del disegno di legge Calderoli sul federalismo fiscale fra le opposte richieste del Nord e del Sud, un ruolo rilevante è giocato dalla proposta di introdurre forme di fiscalità di vantaggio a favore delle Regioni meridionali prevista all'articolo 14. Ovviamente, il semplice richiamo alla fiscalità di vantaggio contenuto nel disegno di legge solleva numerosi interrogativi. Si tratta di uno strumento realmente efficace per promuovere lo sviluppo? Quali imposte possono essere effettivamente utilizzate per raggiungere tale obiettivo? Come va ripartita la responsabilità degli interventi fra governo centrale e regionale? Qual è l’orizzonte temporale di riferimento? Su chi grava l’onere della perdita di gettito?

COSA DICE L'UNIONE EUROPEA
Esiste tuttavia una questione chiave che va affrontata in via preliminare. Le regole comunitarie in materia di aiuti di Stato vietano forme di fiscalità selettiva che favoriscano specifiche imprese, particolari settori di attività o territori. Esistono dunque forme di fiscalità di vantaggio compatibili con le regole comunitarie?
Alcuni commentatori hanno suggerito che le recenti sentenze della Corte di giustizia europea consentono una risposta positiva. In particolare nella sentenza Portogallo-Commissione europea sul caso delle Azzorre, la Corte aveva dichiarato legittime le riduzioni di imposte applicabili soltanto a favore di uno specifico territorio se deliberate da un ente regionale o locale sufficientemente autonomo rispetto al governo centrale. Sembra quindi che il federalismo fiscale, riconoscendo autonomia ai livelli sub-centrali di governo, sia il grimaldello mediante il quale si possa scardinare la normativa dell'Unione sugli aiuti di Stato. Saranno le singole Regioni o i singoli comuni nell’ambito della propria autonomia a deliberare riduzioni di aliquota dei tributi propri o devoluti: è stata indicata ad esempio l’Irap per le Regioni, almeno fino alla sua eliminazione.
Si tratta, a nostro avviso, di una lettura troppo ottimistica della posizione della Corte. Questa ha infatti ribadito nella sua recente sentenza sui Paesi Baschi che la “sufficiente autonomia” del governo regionale o locale deve essere verificata attraverso un triplice test: a) il governo sub-nazionale deve essere dotato, sul piano costituzionale, di uno statuto politico e amministrativo distinto da quello del governo centrale; b) la decisione di ridurre l’onere delle imposte deve essere stata presa senza possibilità di un intervento diretto da parte del governo centrale in merito al suo contenuto; c) le conseguenze economiche di una riduzione dell’imposta in ambito regionale o locale non devono essere compensate da sovvenzioni o contributi provenienti da altre Regioni o dal governo centrale.

Il problema è che se le prime due condizioni possono essere soddisfatte attraverso un attento disegno del federalismo, la terza è semplicemente irrealizzabile per ogni forma di “fiscalità di vantaggio” intesa in modo corretto.

QUANDO CI SONO LE CONDIZIONI VANTAGGIOSE
Questa conclusione appare infatti inevitabile una volta chiarito il concetto di fiscalità di vantaggio. Fa riferimento al caso in cui una comunità nazionale decida di creare condizioni vantaggiose per la localizzazione di attività produttive in una specifica area territoriale del paese, attraverso la riduzione degli oneri fiscali, erariali o decentrati, senza che ciò produca una riduzione delle risorse pubbliche a disposizione di quel territorio. In altri termini, la fiscalità di vantaggio è un sostituto della spesa pubblica diretta (infrastrutture, sussidi o finanziamenti agevolati) a sostegno dello sviluppo di un territorio e, in quanto tale, implica redistribuzione di risorse da altri territori.
Il testo del disegno di legge sul federalismo fiscale si muove proprio in questa logica e infatti colloca la fiscalità di vantaggio nell’articolo (il 14, appunto) che è dedicato agli interventi previsti dal comma 5 dell’articolo 119 della Costituzione. La previsione costituzionale stabilisce che lo Stato possa destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in particolari territori per favorire lo sviluppo economico. Del tutto evidente, quindi, che la realizzazione di una fiscalità di vantaggio in un contesto di federalismo fiscale richiederebbe che un’eventuale riduzione di pressione fiscale deliberata da un governo regionale o locale sia compensata da un aumento di risorse ricevute dallo Stato o da altre Regioni, violando l’ultima delle tre condizioni fissate dalla Corte di giustizia europea.
Sul punto è tornata la recente sentenza sui Paesi Baschi. Qui la Corte ha chiarito che il modo in cui avviene la compensazione è irrilevante:è vietata sia nel caso in cui avvenga esplicitamente, attraverso un trasferimento ad hoc, oppure implicitamente, attraverso una rideterminazione dei flussi perequativi.
Quest’ultima osservazione fa sorgere un ulteriore interrogativo: la struttura dei trasferimenti perequativi previsti dal disegno di legge Calderoli per la parte che non riguarda gli interventi speciali per lo sviluppo è coerente con le norme europee? In questo caso la risposta è sicuramente affermativa. I trasferimenti attivati dal fondo perequativo, sia quelli destinati a finanziare i livelli essenziali nella sanità, assistenza e istruzione, sia quelli finalizzati a ridurre le differenze nelle capacità fiscali non dipendono dalle aliquote effettive che le Regioni fisseranno sui tributi a loro assegnati, bensì dalle aliquote standard fissate dallo Stato. Se una Regione deciderà di ridurre l’aliquota Irap, potrà farlo senza incorrere in veti da parte di Bruxelles in quanto sopporterà per intero la conseguente perdita di gettito.
Ne consegue che è possibile immaginare uno scenario in cui le Regioni del Sud decidano di abbassare le aliquote dei tributi loro assegnati con l’obiettivo di attrarre investimenti dall’esterno. Ma è chiaro che questi regimi fiscali favorevoli non possono definirsi propriamente “fiscalità di vantaggio”. Si tratterebbe invece di forme di concorrenza fiscale. E come insegna l’esperienza relativa all’armonizzazione fiscale in ambito Unione Europea, la desiderabilità della concorrenza fiscale è molto controversa.

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