Note intorno alla natura della mozione di censura di un membro del Governo e della mozione di censura del Governo
Obbiettivo di questo studio è fornire un supporto giuridico di tipo dottrinale e terzo (chi parla lo fa da giurista polliano e a titolo privato) all'utilizzo nel corso dell'attività politica di strumenti nuovi e non ancora sperimentati come le mozioni di censura, previste dalla Costituzione di POL. L'analisi che seguirà non pretende di essere esaustiva ma intende spiegare secondo i criteri della pura logica giuridica l'oggetto di tante polemiche del momento e del futuro.
§ 1 Le tipologie di mozione congressuale di censura
Esistono nel nostro ordinamento due strumenti di indirizzo e controllo del potere Esecutivo che assolvono alla funzione (condivisibile o meno) di temperare la caratteristica presidenziale del sistema costituzionale. Tali strumenti sono le mozioni di censura rispettivamente del Governo come insieme e di un singolo membro del Governo.
La struttura e l’attività del Governo
3. Il Governo può essere censurato in seguito all’approvazione da parte della maggioranza assoluta dei votanti del Congresso di un’apposita mozione. L'approvazione di essa determina la decadenza dei Ministri e Sottosegretari, non del Presidente di Politica Online.
4. Un singolo Ministro può essere censurato in seguito all’approvazione da parte della maggioranza assoluta dei votanti del Congresso di un’apposita mozione. L'approvazione di essa determina la decadenza del Ministro oggetto della mozione e dei Sottosegretari da lui nominati.
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Le mozioni di censura di cui al primo tipo (comma 3) sono rivolte ad un insieme organico di persone -il Governo di POL- in ogni sua parte, ad eccezione del Presidente di POL, e connotano un potere del congresso di indirizzo generale dell'esecutivo. Le mozioni di censura del primo tipo hanno come ratio quella di condannare la linea che la Presidenza di POL abbia adottato con riguardo ai ministeri e determinarne l'annullamento (decadenza di tutti i ministri e sottosegretari) allo stesso tempo esprimendo verso la Presidenza di POL (per il principio che la negazione di una cosa equivale alla proposta di tutto il resto delle cose) la richiesta vincolante che la linea del Presidente sia orientata ad altre persone, qualsiasi esse siano. La mozione di censura del Governo, per sua natura, differisce in modo forte dalla mozione sul singolo Ministro, essendo rivolta non solamente alla persona di un Ministro o dei suoi sottosegretari ma ad un indirizzo generale del Presidente di Politica Online che secondo il Congresso è del tutto sbagliato. La mozione di censura del Governo è quindi un atto estremo, qualitativamente diverso dalla mozione di censura individuale, in quanto identifica una extrema ratio e non una soluzione "di dialettica politica", di conseguenza più stretta deve essere la rispondenza fra comportamento del Presidente di POL ed effetti della mozione. La mozione di censura del Governo non è una censura dei singoli Ministri generalizzata e non è quindi neppure una mozione che indichi l'accettabilità per il Congresso degli stessi Ministri sia pure ruotati di incarico fra loro, essa in sè puramente intesa indicherebbe che quelle persone non debbano sedere in quell'organo in assoluto perchè il Presidente di POL ha nominato un sistema di relazioni organiche (due ministri a te, uno a me, tre a lui) di tipo politico non accettabile per il Congresso. Una sola cosa può vincere questa generale inaggirabilità ed è una scelta del Congresso stesso, quella di decidere che il testo stesso della mozione contenga sì la rimozione generale del Governo ma con la richiesta di uno spostamento generalizzato dei ruoli dei suoi componenti e non con la rimozione pura di essi, che è una forma "più moderata" di sconfessione della linea del Presidente visto che può riguardare alcuni ministri da rimuovere ed altri da spostare proprio.
Le mozioni di censura di cui al secondo tipo (comma 4) si intendono rivolte alla persona di un individuo che ricopre una carica pubblica di Ministro (o solidalmente di sottosegretario) e rappresentano un potere congressuale di indirizzo speciale avendo come ratio quella di indicare alla Presidenza di Politica Online una scelta precisa intorno ad un singolo (la sua esclusione dal Governo) ed a porre conseguentemente in essere i presupposti per scelte diverse rispetto ad una platea di altri individui (coloro i quali potrebbero essere chiamati a sostituire il membro escluso dal Governo). Le mozioni di censura individuale mirano ad indirizzare la scelta dei ministri e la linea dei singoli ministeri e per questo vanno intese come strumento di dialettica politica e non come forme di pena per violazioni giuridiche varie. Totalmente errata sarebbe la lettura della mozione di censura individuale come strumento di reprimenda giuridica del Ministro che viola la legge, essendo tale competenza del tutto avocata al Giudiziario. Viceversa corretta è da considerarsi l'idea della mozione di censura individuale come puro e semplice mezzo di confronto politico su un singolo individuo. La mozione di censura individuale è dunque giustificata in astratto anche per cause futili o per la semplice scelta di una opposizione "dura" al Governo, non richiede proprio per questo quel rigore motivazionale invece preteso per gli atti dell'autorità giudiziaria.
§ 2 La differenza fra mozioni di censura, mozioni e leggi
E' più volte venuta in questione la tematica se la mozione di censura sia o no una mozione/legge nel senso di cui all'articolo 17 della Costituzione. Tale questione non è fondata per la ragione che il medesimo articolo 17 qualifica ciò a cui si riferisce come quel che attiene alla funzione legislativa:
Articolo 17
1. Il Congresso esercita la funzione legislativa.
2. L’iniziativa legislativa appartiene a ciascun Congressista, al Governo e ad almeno quindici membri della comunità che abbiano raggiunto, al momento dell’apposizione della propria sottoscrizione, almeno cinquecento messaggi.
3. Il Regolamento interno disciplina i casi nei quali la proposta di legge è presentata con la caratteristica dell’urgenza.
4. Il Congresso di concerto con il Presidente, che ha potere di rinvio, esprime la posizione della comunità su temi di Politica Nazionale ed Internazionale con lo strumento della mozione.
5. Le forme ed i limiti delle mozioni congressuali sono regolati con legge ordinaria
Da quanto si è detto al § 2 tuttavia emerge che non di funzione legislativa ma di funzione di indirizzo politico dell'esecutivo si tratta, a proposito delle mozioni di censura. Non a caso le mozioni sono regolate non nel titolo della Costituzione sul Congresso ma in quello sul Governo. Anche quanto al diritto di iniziativa delle mozioni di sfiducia del Governo si deve rimarcare che è l'articolo 29 al comma 5 ad indicare che ogni congressista può presentare le mozioni, ed è lo stesso articolo 29 a non prevedere affatto l'obbligo di una loro promulgazione quando dice esplicitamente che è l'approvazione della mozione a provocare la decadenza e non la sua promulgazione o pubblicazione, proprio perchè l'atto "mozione di censura" non è legislativo ma legato esclusivamente alla dialettica Congresso-Presidente nei termini di un potere di indirizzo basato sul rapporto fra una "fiducia presupposta" in capo ai nominati dal Presidente di POL e la possibilità per il Congresso stesso di negarla esplicitamente con proprie mozioni (ovviamente non assoggettabili, proprio per questo, alla promulgazione e quindi al rinvio!):
Articolo 29 (titolo sul Governo)
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L'approvazione di essa determina la decadenza dei Ministri e Sottosegretari, non del Presidente di Politica Online.
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Per un confronto:
Articolo 18 (titolo sul Congresso)
1. Le leggi sono promulgate dal Presidente di Politica Online entro cinque giorni dalla loro approvazione in Congresso, salvi i casi in cui la legge medesima preveda il carattere dell’urgenza. In questa circostanza, la promulgazione ha luogo nel termine da essa indicato.
2. La pubblicazione delle leggi è atto dovuto e di competenza del Ministero della Giustizia e deve aver luogo non oltre due giorni dopo la promulgazione.
3. Il Regolamento interno del Governo disciplina le modalità della pubblicazione.
4. Le leggi entrano in vigore il giorno stesso in cui sono pubblicate, a meno che esse prevedano termini più lunghi.
Dall'analisi del testo emerge che le mozioni di censura sono atti puramente e semplicemente congressuali che proprio per l'assenza di un carattere legislativo e per la loro natura di atti di indirizzo pubblici (le sedute sono pubbliche) non richiedono affatto una pubblicazione per dispiegare i loro effetti, basta l'approvazione. Le mozioni di censura non vengono promulgate dal Presidente di POL e non sono da lui rinviabili, esse sono semplicemente forme non legislative di espressione della volontà parlamentare con riferimento non ad una innovazione dell'ordinamento ma ad una esortazione vincolante e di tipo politico. Tutta la polemica sul fatto che le mozioni di censura del primo e secondo tipo siano o no assoggettate alle pretese delle mozioni è infondata, se fossero mozioni servirebbero le firme per presentarle il che è smentito anche interpretativamente (si ricordi l'art 48 della Cost. che dice che l'autorità competente è la prima ad avere potere interpretativo dei suoi atti e delle norme che li regolano) dagli atti della Presidenza del Congresso che le pone al voto proprio senza attendere alcunchè dovendo trovarsi la base giuridica di questi atti non certo nell'articolo 17 della Costituzione che disciplina leggi e mozioni ma proprio e solo nell'articolo 29 che c'è per un motivo e che dedica ben tre commi solo alle mozioni di censura!
§ 3 Forme e limiti delle mozioni di censura
Da quanto sopra si è detto emergono alcune importanti considerazioni intorno alle forme ed ai limiti delle mozioni di censura, che proprio per il loro carattere di atto interno del Congresso non vengono regolate altro che tramite la Costituzione per quanto attiene al contenuto, ed in particolare mi riferisco al rapporto fra il loro testo ed i loro effetti. Le mozioni di cui al primo e secondo tipo sono mozioni che possono contenere le più varie motivazioni e calibrazioni e possono contenere anche indicazioni che per il fatto stesso di essere state versate in esse determinano effetti di rilievo intorno al modo in cui il potere esecutivo può reagire alle mozioni del Congresso stesso. E' da escludersi che la Presidenza di POL possa aggirare ciò che il Congresso decide quando determina la decadenza di un ministro nominando lo stesso ministro in un quel ministero, perchè la decadenza è per quel ministro inteso come persona ed a meno che la mozione nel suo testo indichi che lo si vedrebbe meglio in un altro incarico si deve desumere che il Congresso non lo voglia rivedere nella sua aula se lo ha letteralmente dimissionato. E' parimenti da escludersi che la Presidenza di POL possa nominare nel Governo membri dell'esecutivo sfiduciati da esso in passato, infatti l'articolo costituzionale non parla di un termine di decadenza degli effetti di una mozione di censura (salvo ovviamente la fine di legislatura) e comunque quand'anche si ritenesse l'opposto una nomina reiterata dovrebbe quantomeno essere impossibile per almeno due mesi dalla mozione di censura, per una ragione che vedremo fra poco. Fra i limiti alle mozioni di censura risalta in particolare quello introdotto nella IV seduta della Commissione Affari Costituzionali della passata legislatura che mirava a risolvere un bug presente nella prima versione dell'emendamento Meridionale introduttivo dei due tipi di mozione di censura. Il bug consisteva nel fatto che essendo diritto dei congressisti presentare queste mozioni di fatto succedeva che fosse possibile per i congressisti impegnare continuativamente il congresso su di esse in modo ostruzionistico presentandole a raffica. Si stabilì su proposta del sottoscritto in questo post commentata da C@scista in quest'altro post la formulazione attuale del testo
Originariamente Scritto da
c@scista
Ovviamente BNI essendo presidenzialista è favorevole a mettere il limite di intervallare con due mesi di distanza ogni mozione di sfiducia del Congresso. Non intendiamo però farne una questione decisiva. una modifica in tal senso sarebbe per noi gradita ma anche il testo attuale va bene ugualmente
Vediamo ora la formulazione del limite di presentazione delle mozioni nell'attuale Costituzione vigente:
[...]
6. Non sono presentabili da alcun Congressista mozioni di censura rispettivamente di cui al comma 3 o 4 prima che siano trascorsi due mesi dall'ultima mozione di censura di cui al comma 3 o 4 presentata nella legislatura da qualsiasi Congressista.
[...]
E' evidente che il meccanismo prefigurato dalla Carta è quello di una fruizione del diritto di censurare con l'una o l'altra tipologia di mozione che è bimestrale. A salvaguardare l'eguaglianza di fronte alla legge c'è l'ovvio diritto di emendare le mozioni per ogni altro congressista, con le procedure congressuali classiche, per cui chiunque può trasformare una mozione di censura in altro tramite emendamenti al suo testo. Alcuni hanno affermato che questo diritto di usufruire delle mozioni tuttavia sarebbe sottoposto a una sorta di limite incrociato, per cui un tipo di mozione presentata meno di due mesi da una dell'altro tipo ne precluderebbe la presentazione. Tale interpretazione è sbagliata. E' una interpretazione prima di tutto non coerente con la volontà del legislatore che era proprio il contrario ed in secondo luogo non coerente col testo. Infatti è solo per esigenze di sintesi che nella norma si è usata la forma dell'aut aut ripetuto in un solo comma anziche fare due commi di divieto di ripetizione a seguito di ogni comma dei due tipi di mozione ma c'è -oltre alla ragionevolezza senza la quale nessuna norma può essere letta- la parola "rispettivamente" ad indicare che le mozioni di censura individuale e di censura del Governo rimangono due cose distinte fra loro che ovviamente non possono precludersi a vicenda ma solo l'una rispetto ad una copia di se stessa e l'altra rispetto ad una copia di se stessa dato che toccano due cose diverse con due intensità differenti e con un impegno politico diverso. Le mozioni individuali precludono la presentabilità di altre mozioni individuali non certo la presentabilità di mozioni sul Governo, e viceversa, perchè diversamente non solo non ci sarebbe la parola "rispettivamente" in quell'articolo ma ci sarebbero anche un solo comma anzichè due separati. Proseguendo nell'analisi del meccanismo di salvaguardia bimestrale si identifica inoltre una ulteriore possibile interpretazione del divieto di reiterazione della mozione come vincolante in qualsiasi caso il diritto preteso sussistente di reiterare la nomina. Per assurdo ammettendo che il Presidente di POL possa reiterare la nomina di un censurato (cosa che non credo) se la Costituzione vieta al Congresso di reiterare una mozione di sfiducia a un Ministro prima di due mesi ne consegue che la Presidenza di POL non può nominare il Ministro in quel Ministero se la censura era ad esso connessa (in motivazione) e non può nominarlo in nessun altro Ministero se la censura era invece rivolta proprio in generale alla persona (in motivazione) prima che siano trascorsi parimenti due mesi giacchè deve rispettare il diritto del Congresso a che il suo atto non sia vano aspettando per rinominare che il Congresso possa di nuovo rimuovere (e se non lo fa è palese che ha cambiato visione quindi nulla quaestio) visto che la Costituzione lo dichiara produttivo di effetti (e non vano) anche se ne proibisce la reiterazione a soli fini antiostruzionistici non al fine di permettere al Presidente di POL di fare "spallucce" e rinominarlo, altrimenti non ci sarebbe stata alcuna norma sul potere Congressuale di indirizzo speciale. Lo stesso discorso vale per il caso del Ministro sostituito con un Ministro di comodo che si dimette e viene sostituito dal Ministro precedentemente rimosso, anche in questo caso il minimo minimo sono due mesi di attesa ma più correttamente bisognerebbe considerare illegale qualsiasi nuova nomina di un Ministro rimosso in corso di legislatura, proprio perchè aggirare la norma Costituzionale non può essere considerato legale visto che le norme della Costituzione esistono per un motivo ed interpretarle nel senso in cui non hanno un senso anzichè in quello in cui hanno un senso è una violazione del principio di conservazione della volontà del legislatore, codificato nella stessa lettera Costituzionale.
Conclusioni
Riassumo le cose notevoli della mia analisi
- Le mozioni di censura non c'entrano niente con le mozioni di altro tipo e non vanno promulgate o pubblicate e comunque non sono rinviabili
- Le mozioni di censura vanno motivate (onere di chi le fa) perchè solo motivandole si indirizza effettivamente il Pres. di POL evitando dubbi
- Le mozioni non sono sentenze giudiziarie, possono farsi per motivi politici e la motivazione è politica, non penale o amministrativa
- Le mozioni non si precludono fra loro se sono di due tipi diversi, l'una preclude la ripetizione di se stessa o di una mozione del medesimo tipo su altro ministro, non di una mozione dell'altro tipo che ha diverso ruolo costituzionale e finalità
- Le mozioni non si possono aggirare in nessun modo e i rimossi vanno sostituiti e non possono essere rinominati in corso di legislatura o comunque (per assurdo ammettendo che si possa) non prima di due mesi per mantenere la possibilità al Congresso di reagire
On. RONNIE
Avvocato iscritto all'albo di POL
già Ministro della Giustizia
già Presidente della Corte Costituzionale