I repubblicani all'Assemblea costituente.

**Von Righelli** · 07-05-17, 14:58

Prendendo spunto da un libro di Francesco Nucara (che, sfortunatamente, non ho letto), vorrei aprire qui una discussione sul ruolo e sulla natura del Partito repubblicano nei primi anni dell'età post-fascista e repubblicana: direi indicativamente il periodo che va dal 1945 al 1948. Questo principalmente per rispondere a un mio interesse di fondo e per porre rimedio a una mia ignoranza altrettanto presente su questo partito in quel periodo.

Quali furono le vicende della rinascita del PRI dopo il fascismo e durante la Resistenza? Quale fu la base sociale del Partito nelle prime elezioni amministrative e in quelle per la Costituente? Quali i programmi istituzionali e le proposte economico-sociali? Come si svolsero i dibattiti interni e i congressi in questo quinquennio fondativo?

Mi affido a voi, certo di trovare risposte di livello.

**Von Righelli** · 07-05-17, 15:03

Qui sotto, i partiti maggioritari nei Comuni durante le elezioni per la Costituente.
Il PRI è fortemente radicato nell'Italia centrale, ed è partito di maggioranza relativa a Ravenna, a Latina e in vari comuni delle Marche, della Toscana e dell'Umbria.

**Frescobaldi** · 08-05-17, 02:09

I repubblicani alla Costituente

di Alessandro Spinelli – Da “Annali dell’Istituto Ugo La Malfa”, vol. XIII, “Ugo La Malfa a 20 anni dalla scomparsa”, Roma 1998, pp. 297-331

Nel dibattito che portò alla formulazione della seconda parte della Costituzione, relativa all’organizzazione istituzionale dello Stato, i repubblicani svolsero una funzione importante, sicuramente superiore al loro peso elettorale. Si pensi al ruolo di Conti come presidente della ristretta sezione incaricata di elaborare le norme sull’ordinamento giudiziario[1]; a quello di Zuccarini, appassionato sostenitore del federalismo, promotore di quell’Unione parlamentare per le autonomie locali la cui esistenza rimane a tutt’oggi ignorata dalla maggior parte della storiografia[2]; a quello, infine, del giurista Tomaso Perassi, segretario della Commissione dei 75, onnipresente su tutte le questioni e vera e propria “mente tecnica” di tutto il gruppo repubblicano alla Costituente[3].

Eppure, quando ormai sono trascorsi cinquant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, il loro apporto rimane ancora privo di una ricostruzione complessiva; e questo nonostante non siano mancati contributi apprezzabili che hanno cercato di tracciare un primo bilancio dell’impegno svolto dalla piccola ma qualificata pattuglia repubblicana[4]. Il persistere del pregiudizio storiografico che vede la Costituzione prevalentemente come il risultato di un compromesso tra le forze cattoliche e quelle marxiste scaturisce anche da questo; di certo, è completamente mancata un’indagine approfondita sulle singole componenti politiche e culturali di quella che, con qualche forzatura (riconosciuta, del resto, dagli stessi autori) è stata definita l’ “area liberaldemocratica”, all’interno della quale convivevano talora posizioni molto diverse[5].

Tutto questo ha finito per offuscare il peso e l’originalità della proposta repubblicana, che, come ha sottolineato Marina Tesoro, ha saputo delineare, con grande anticipo sui tempi, alcune tesi che sono poi divenute tra le più accreditate della “letteratura contemporaneistica e della storiografia costituzionale e amministrativa di questo dopoguerra”[6]. Ricostruire le modalità con cui tale progettualità si è andata lentamente formando nell’Italia liberale costituisce pertanto una condizione indispensabile per chiunque voglia cogliere, al di là di ogni schematizzazione, i tratti distintivi di un contributo che ha avuto un ruolo non trascurabile nella genesi del sistema politico e istituzionale dell’Italia repubblicana.

(...)

[1] Cfr. A. SPINELLI, L’impegno politico di Giovanni Conti per la riforma della giustizia italiana, “Bollettino della Domus Mazziniana”, n. 1, 1994, pp. 40-64. Non è superfluo ricordare che Conti fu il primo uomo politico a presentare, allo scadere della I legislatura, una proposta di legge per l’istituzione del CSM.

[2] Brevi cenni in S. BASILE, La cultura politico-istituzionale e le esperienze “tedesche”, in Scelte della Costituente e cultura giuridica. Tomo I: Costituzione italiana e modelli stranieri, Bologna, Il Mulino, 1979, pp. 45-116.

[3] Anche se il contributo dell’illustre giurista repubblicano attende ancora uno studio organico, su di lui di vedano i rapidi profili di C. MORTATI, Politica, diritto e stato nel pensiero di Tomaso Perassi, “Rivista di diritto internazionale”, 1962, pp. 204 sgg. E di A. MALINTOPPI, Tomaso Perassi, costituente repubblicano, in Studi per il XX Anniversario della Costituente, vol. 1, Firenze, Vallecchi, 1969, pp. 303-319.

[4] Mi riferisco soprattutto al Convegno su I repubblicani alla Costituente, “Archivio Trimestrale”, gennaio-marzo 1981, pp. 9-83 e aprile-giugno 1981, pp. 221-251, con contributi di Giovanni Spadolini, Lucio Cecchini, Massimo Scioscioli, Giuseppina Sergnesi, Adolfo Battaglia, Guglielmo Negri, Paola Salmoni, Davide Giacalone, Bruno Visentini.

[5] “Lo stesso termine ‘liberal-democrazia’ – di conio recente, e con cui si usa ormai indicare le forze politiche e culturali dell’area laica – mal sarebbe stato tollerato (e difficilmente usato, nemmeno per ragioni di speditezza di linguaggio) dalle forze laiche di quegli anni, per le quali ‘liberalismo’ e ‘democrazia’ restavano due insiemi ideologici e istituzionali ben distinti: da riconciliare e saldare, al più, ma non certo da accomunare e da confondere. Lo sforzo della generalizzazione, quando si guardi – come si farà in questo lavoro – al sistema complesso della cultura liberal-democratica più che alle sua frammentate componenti, rischia pertanto di lasciare inevitabilmente dispersi alcuni particolari preziosi ed originali.” L. ORNAGHI, I progetti di stato (1945-1948), in Cultura politica e partiti nell’età della Costituente. Tomo I: L’area liberal-democratica. Il mondo cattolico e la Democrazia Cristiana, a cura di R. Ruffilli, Bologna, Il Mulino, 1979, pp. 48-49. Sui repubblicani si veda anche C. BRUNO, La stampa laica: i problemi della terza via, in R. RUFFILLI (a cura di), Costituente e lotta politica. La stampa e le scelte costituzionali, Firenze, Vallecchi, 1978, pp. 179-190. Per ulteriori ragguagli bibliografici sui lavori della Costituente si rinvia al lavoro di G. A. ROMEO, La stagione costituente in Italia (1943-1947). Rassegna della storiografia, Milano, Franco Angeli, 1992.

[6] M. TESORO, Democrazia in azione. Il progetto repubblicano da Ghisleri e Zuccarini, Milano, Franco Angeli, 1996, p. 15.

**Frescobaldi** · 18-05-17, 12:36

Tra federalismo e regionalismo

Il pensiero politico repubblicano aveva subìto una profonda evoluzione nel corso del ‘900, individuando nella democrazia diretta e nello Stato federale le basi di una Repubblica “ideale” su cui far convergere progetti e aspirazioni programmatiche. Il federalismo aveva rappresentato a un tempo la risposta e la sfida che il repubblicanesimo libertario della “scuola ghisleriana” aveva lanciato al centralismo sabaudo, nel tentativo di offrire una prospettiva di rinnovamento istituzionale che non si traducesse, come aveva sottolineato Turati ai primi del ‘900, in un semplice avvicendamento di insegne. Nel perseguire questo obiettivo, però, i repubblicani erano ben consapevoli di doversi confrontare con uno schieramento eterogeneo, nel quale tutti (o quasi) sostenevano la necessità del decentramento ma senza che vi fosse chiarezza sui contenuti e sulle materie che sarebbero dovute spettare alla competenza della Regione. In parte, ciò era dovuto ad una condizione oggettiva di arretratezza culturale, ma era anche il risultato di un contrasto reale, legato a una differente valutazione sulla necessità o meno per l’Italia di porsi sulla via di un accentuato regionalismo o di un limitato decentramento burocratico. Come per altre questioni, non era raro cogliere all’interno di uno stesso partito posizioni diverse se non addirittura contrastanti. A ben guardare, neppure i repubblicani, che pure rappresentarono alla Costituente la posizione più avanzata in senso federalista, potevano ritenersi un gruppo compatto: ad un orientamento più oltranzista di Zuccarini faceva riscontro, infatti, un atteggiamento più moderato di Tomaso Perassi, con Giovanni Conti che avrebbe assunto una posizione intermedia[1].

In fondo, una certa differenziazione, all’interno del PRI, era emersa fin dall’inizio. Nei Lineamenti Costituzionali, ad esempio (che riflettevano le idee di Perassi), pur parlando espressamente di un “ordinamento di tipo federale”, si rimaneva nel vago sulle attribuzioni della Regione[2], e si affermava fin d’ora la necessità di una distinzione meno rigida tra “l’interesse regionale e quello nazionale” in modo da riservare allo Stato, per talune materie, la facoltà di emanare norme di carattere direttivo[3]. Una posizione più netta aveva assunto, invece, Oliviero Zuccarini, il quale aveva espresso il parere di delimitare più chiaramente i compiti dello Stato alla cura della Giustizia, della Sicurezza interna, della Difesa, degli Affari esteri (comprendendovi anche il Commercio internazionale), della Finanza e del Tesoro, riservando alle Regioni tutti il resto[4].

Eppure, senza sottovalutare talune differenze che pure esistevano anche all’interno del PRI, i repubblicani erano sicuramente concordi su un punto: le autonomie, per avere successo, non potevano sorgere attraverso un atto d’imperio, come una concessione dall’alto, bensì come il risultato di un diretto interessamento e della concreta iniziativa da parte del popolo:

Il riconoscimento delle regioni come enti di diritto pubblico – osservava Perassi – sarà tanto più fecondo quanto più sarà il risultato di un movimento che parte dalle stesse regioni. Come tutte le libertà, anche l’autonomia regionale, per essere vitale, deve essere una conquista degli interessati, e non un dono che scende all’alto[5].

Per Conti e Zuccarini, in particolare, questa consapevolezza si traduceva in una precisa opzione strategica, da mettere in atto fin dalla caduta del fascismo: far rinascere da subito il liberi Comuni e passare immediatamente alla convocazione delle Assemblee regionali. Non la Costituente, dunque, avrebbe dovuto precedere la costituzione delle Regioni, ma viceversa[6].

È un particolare, questo, che merita di essere tenuto presente non tanto per le sue concrete possibilità di attuazione (sul carattere utopico della proposta repubblicana sembrano non esservi dubbi) quanto perché denota l’approccio tipicamente federalista di affrontare il problema della riorganizzazione dello Stato nel momento più acuto di crisi dell’unità nazionale[7]. Richiamandosi all’insegnamento di Cattaneo, i repubblicani guardano al federalismo essenzialmente come ad un metodo, o per meglio dire come ad una “teorica della libertà” che vede lo Stato federale come il risultato di un patto fra unità preesistenti. È sulla base di questi presupposti che Conti ipotizza la costituzione di “un’Assemblea di rappresentanti di tutti i comuni della Sicilia” per discutere le forme della propria autonomia nel quadro dell’unità nazionale, e quindi contrastare con maggiore efficacia le insidie del separatismo[8]. Ed è sempre attraverso le stesse premesse che il repubblicano Vincenzo Ciangaretti offre un contributo decisivo alla nascita della Lega dei Comuni dell’Umbria, dalla quale sarebbe scaturita, nel settembre del 1945, l’iniziativa di un Congresso delle Autonomie locali per chiedere immediatamente la creazione di un autogoverno regionale[9].

La posizione, però, che forse vale a chiarire più di ogni altra cosa la tesi repubblicana è quella assunta da Oliviero Zuccarini nella Commissione per le autonomie locali istituita presso il ministero della Costituente, cui era stato chiamato a far parte nel dicembre 1945. Di fronte al quesito avanzato dalla Commissione sull’opportunità o meno di introdurre in Italia un ordinamento federale, con l’attribuzione alle Regioni di ampi poteri legislativi, Zuccarini aveva opposto infatti una questione pregiudiziale sui Comuni, da cui occorreva partire per allargare il tema autonomistico agli altri organi istituzionali dello Stato[10]. In un intervento nella sua rivista, egli avrebbe poi lanciato un monito contro le proposte più moderate di decentramento che stavano prendendo quota all’interno delle altre forze politiche. A suo giudizio, non vi era spazio per una “terza via”, perché due erano le soluzioni in cantiere: l’una che cercava di adattare la riforma regionale alle strutture esistenti; l’altra (da lui sostenuta) che intendeva invece il decentramento come “rifacimento ab imis, dalle fondamenta”[11]. Concetti analoghi aveva del resto ribadito intervenendo al Congresso umbro sulle Autonomie locali: in quel discorso (poi raccolto in un opuscolo dal titolo quantomeno indicativo: Dal Comune libero all’autonomia regionale), Zuccarini sviluppava ampiamente la tesi secondo cui al Comune doveva essere concessa la più ampia facoltà di autoregolamentazione interna, abolendo le prefetture e fondando le libertà locali attraverso il principio di autodeterminazione delle popolazioni. A suo parere, insomma, l’unico modo per realizzare un sistema articolato e vitale di autonomie locali era quello di procedere in primis alla ricostituzione delle libertà municipali, per passare poi ai consorzi comunali, alle Regioni e infine allo Stato[12].

Si trattava, evidentemente, di una proposta velleitaria[13], ma che appare non priva di una sua logica ove si consideri la necessità per i repubblicani di conciliare il metodo federale con una situazione di fatto già precostituita (lo Stato unitario). Né è da pensare che il federalismo venisse considerato in un’ottica strumentale, di scardinamento del regime monarchico. Anche dopo il referendum, i repubblicani non rinunciarono a sviluppare contatti con le varie iniziative autonomistiche presenti in varie regioni dell’Italia, e posero il ripristino delle autonomie comunali al primo punto delle loro condizioni per partecipare al I governo della Repubblica[14]. Sempre nella medesima prospettiva, anche se con obiettivi più ambiziosi, essi intrapresero inoltre all’Assemblea Costituente la costituzione dell’Unione parlamentare per le Autonomie Locali, attraverso una iniziativa promossa da Oliviero Zuccarini probabilmente grazie ad una suggerimento del sindaco di Foligno, Vincenzo Ciangaretti[15].

L’Unione per le Autonomie locali si proponeva di assolvere due compiti essenziali: anzitutto quello di agire all’interno dell’Assemblea come una specie di “partito trasversale” per allargare il dibattito sul tema e quindi favorire il superamento di eventuali ostacoli che si ponevano per una più ampia affermazione del principio autonomistico; inoltre un compito di carattere pratico e immediato, di pressione sul governo perché questo provvedesse intanto con iniziative di carattere legislativo a far sì che le amministrazioni locali potessero funzionare, abolendo i troppi vincoli imposti dalle autorità tutorie e creando fin d’ora la possibilità di disporre di mezzi adeguati[16].

In realtà, nonostante l’alto numero di adesioni (ben 230), essa riuscì a centrare solo in misura parziale i suoi obiettivi. Da parte del governo, infatti, non vi fu grande impegno nell’assecondare le richieste che provenivano per lo più da parte repubblicana, e d’altra parte i lavori della Costituente (e in particolare della Commissione dei 75) assunsero ben presto un carattere prioritario, inducendo la maggior parte dei deputati impegnati nell’Unione a non distrarre troppe energie con iniziative di carattere prettamente locale. Ben presto, questa necessità iniziò ad affacciarsi anche all’interno del gruppo repubblicano: Conti, in particolare, che pure aveva condiviso molte delle posizioni di Zuccarini, si dichiarò indisposto a seguirlo fino in fondo in una battaglia che non suscitava alcuna eco tra i costituenti, preferendo concentrare le sue attenzioni nell’affermazione dell’autonomia regionale. Con lui si trovò perfettamente d’accordo Tomaso Perassi, che a quella ipotesi, del resto, non aveva mai profondamente creduto.

Le rispettive posizioni si definirono subito. Durante la discussione generale sulle autonomie, fu solamente Zuccarini a chiedere che fossero fissate anzitutto le competenze dei Comuni, mentre Conti e Perassi mirarono essenzialmente a definire la potestà legislativa delle Regioni. Inoltre, dopo aver preso atto di un orientamento contrario all’ipotesi (adombrata da Perassi) di stabilire indirettamente il potere delle Regioni definendo unicamente le materie di competenza dello Stato (un’impostazione che ancora presupponeva un “richiamo al sistema proprio dello Stato federale”[17]), rinunciarono di fatto a questa opzione, sostenendo in via pregiudiziale “di precisare, in linea di massima quali competenze [dovevano] essere attribuite alla regione”[18].

Indubbiamente i repubblicani erano indotti ad assumere un atteggiamento moderato ben consapevoli che, nell’orientamento multiforme dell’Assemblea, esisteva uno schieramento ostile alle Regioni abbastanza consistente (all’interno del quale il nucleo maggiore era rappresentato dalle sinistre) per cui non si trattava tanto di scegliere fra il federalismo e il regionalismo, bensì tra quest’ultimo e un limitato decentramento burocratico. Così con l’ordine del giorno presentato da Perassi il 1° agosto 1946 veniva a cadere di fatto qualsiasi ipotesi di Stato federale, in luogo della prospettiva di realizzare un’ampia autonomia regionale[19].

(...)

[1] Questa nostra valutazione tende a correggere parzialmente, come vedremo più avanti, il giudizio di Ettore Rotelli (cfr. E. ROTELLI, L’avvento della regione in Italia. Dalla caduta del fascismo alla Costituzione repubblicana (1943-1947), Milano, Feltrinelli. 1967, in particolare pp. 266-267, sul quale si sono sostanzialmente attenuti gli studi successivi), che individua una più accentuata linea di demarcazione tra il federalismo della “Critica Politica” di Zuccarini e il regionalismo de “La Costituente” di Giovanni Conti. Sul contributo dei repubblicani cfr. anche G. TRAMAROLLO, Il regionalismo dei repubblicani. Dalla “grande guerra” alla Costituente, in L’opera e l’eredità di Carlo Cattaneo, vol. II, Bologna, Il Mulino, 1976, pp. 11-21; L. CECCHINI, Lo Stato delle autonomie, in I Repubblicani alla Costituente, “Archivio Trimestrale”, gennaio-marzo 1981, pp. 25-36; M. TESORO, Democrazia in azione. Il progetto repubblicano da Ghisleri a Zuccarini, cit., pp. 251-257; F. NICOLETTI, Cattolici e laici di fronte al decentramento regionale in Italia (1860-1968), Firenze, Le Monnier, 1983.

[2] Cfr. [T. PERASSI] Lineamenti Costituzionali della Repubblica, [settembre 1943], pp. 6-7. Peraltro, come è stato giustamente osservato, parlare di un “ordinamento di tipo federale” già sottintende un qualcosa di diverso da un “ordinamento federale”. Cfr. S. VOLTERRA, La Costituzione italiana e i modelli anglosassoni con particolare riguardo agli Stati Uniti, in Scelte della Costituente e cultura giuridica, Tomo I, Costituzione italiana e modelli stranieri, cit., p. 154.

[3] Perassi aveva dunque colto fin dall’inizio la difficoltà di operare una separazione rigida tra le rispettive competenze, anticipando, sia pure con uno spirito diverso da quello che sarà poi il testo definitivo, quelle che assumeranno la denominazione di “leggi cornice”. Cfr. Lineamenti Costituzionali della Repubblica, cit., p. 8.

[4] Cfr. O. ZUCCARINI, Esperienze e soluzioni. Stato liberale – Stato fascista – Stato repubblicano, Roma, Edizioni di “Critica Politica”, 1945 (1a ed. 1926), p. 176.

[5] Cfr. T. P. [T. PERASSI], Le regioni e lo Stato, “La Voce Repubblicana”, 29 luglio 1944. Concetti analoghi venivano affermati da Conti, secondo cui “l’instaurazione delle autonomie regionali sar[ebbe stata] feconda a condizione che l’iniziativa di essa [partisse] dagli interessati”. Cfr. [G. CONTI], Osservazioni, “La Costituente”, 30 dicembre 1945. È qui il caso di sottolineare il ruolo prezioso svolto da “La Costituente” nel 1945-1947, ristampata opportunamente nel 1983 per le edizioni di “Archivio Trimestrale”, con una introduzione di Guglielmo Negri e una nota di presentazione di Giovanni Spadolini.

[6] Cfr. la circolare “riservata” della Direzione del PRI del 10-20 agosto 1943 in ASA, fondo FGC, parzialmente citata in A. SPINELLI, I repubblicani nel secondo dopoguerra (1943-1953), Ravenna, Longo, 1988, p. 7; cfr. però anche la indovinata intuizione di M. TESORO, Democrazia in azione. Il progetto repubblicano da Ghisleri a Zuccarini, cit., p. 252.

[7] Sul rapporto Nazione-Regione nel PRI cfr. M. TOSCANO, Dalla democrazia risorgimentale all’Italia nuova: il Partito Repubblicano Italiano e il problema della nazione (1943-1946), “Storia Contemporanea”, dicembre 1994, pp. 1059-1109.

[8] [G. CONTI], Il dovere del Governo, “La Voce Repubblicana”, 24 ottobre 1944.

[9] La lega dei Comuni dell’Umbria si era costituita nel maggio 1945 con il proposito di iniziare subito l’opera di ricostruzione a prescindere da qualsiasi altra iniziativa del governo centrale. Dopo la nomina di una Giunta regionale provvisoria (presidente: Vincenzo Ciangaretti) e di una commissione di esperti, era stato inviato un appello agli 88 Comuni della Regione con allegato un questionario per un accertamento complessivo delle condizioni economiche e finanziarie della Regione. Per una sintesi della sua attività cfr. Il federalismo in Umbria. Il Congresso di Assisi per le autonomie regionali e comunali, “L’Italia del Popolo”, 2 ottobre 1945; V. CIANGARETTI, Umbria federalista, “L’Italia del Popolo”, 19 ottobre 1945; L. ABATINI, Lettere dall’Umbria, “La Voce Repubblicana”, 7 agosto 1946. Come sindaco di Foligno, Ciangaretti aveva dato vita a delle assemblee popolari con l’obiettivo di attuare da subito esperimenti di democrazia diretta. Cfr. Le assemblee popolari, “L’Italia del Popolo”, 20 novembre 1945.

[10] Cfr. MINISTERO PER LA COSTITUENTE, COMMISSIONE PER GLI STUDI ATTINENTI ALLA RIORGANIZZAZIONE DELLO STATO, Verbale n. 5, 5 dicembre 1945, dattiloscritto DM, FOZ, E IV f 1/44. Il verbale della seduta è da ritenersi inedito, in quanto non compreso nell’unico studio organico che si è finora occupato dell’argomento. Cfr. Alle origini della Costituzione Italiana. I lavori preparatori della “Commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato (1945-1946)”, Bologna, Il Mulino, 1979. Anche in questo caso, la nostra valutazione differisce da Rotelli in quanto riconduce l’insoddisfazione di Zuccarini unicamente al cauto regionalismo che si era affacciato all’interno della Commissione (Cfr. ROTELLI, L’avvento della Regione in Italia. Dalla caduta del fascismo alla Costituzione repubblicana 1943-1947, cit. pp. 199-202).

[11] O. ZUCCARINI, La Regione nell’ordinamento dello Stato. Due concezioni=Due soluzioni, “La Critica Politica”, gennaio-marzo 1945.

[12] Cfr. O. ZUCCARINI, Dal Comune libero all’unità regionale, Roma, ed. di “Critica Politica”, 1945.

[13] Sul carattere utopico del federalismo di Zuccarini fa cenno L. ORNAGHI, I progetti di Stato (1943-1948), in Cultura politica e partiti nell’età della Costituente, Tomo I, L’area liberaldemocratica. Il mondo cattolico e la Democrazia cristiana, cit., p. 77.

[14] Cfr. A. SPINELLI, I repubblicani nel secondo dopoguerra (1943-1953), cit., p. 65.

[15] Cfr. al riguardo la lettera di Vincenzo Ciangaretti a Giulio Andrea Belloni, 15 giugno 1946, in DM, FGAB, G II h 19/1.

[16] Cfr. L’Unione dei deputati per le autonomie locali, manoscritto, [giugno/luglio 1946], DM, FOZ, E IV g 7/1. Cfr. anche “La Costituente”, 30 agosto 1946.

[17] Si vedano al riguardo le osservazioni di Ambrosini AC, CC, II Sott, seduta del 10 novembre 1946, p. 1349. Questa e le successive citazioni sono ricavate da La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, volumi IV, VI, VII, Roma, Camera dei Deputati, 1976.

[18] AC, CC, II Sott, seduta del 27 luglio 1946, pp. 821.835.

[19] Cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 1° agosto 1946, p. 884.

**Frescobaldi** · 30-07-17, 01:41

Eppure, a ben guardare, la diversità di posizioni riscontrate all’interno del gruppo repubblicano non portò ancora ad un completo accantonamento delle ipotesi più radicali, dato che proprio Zuccarini fu chiamato a far parte del ristretto Comitato di redazione (12 membri) da cui sarebbe venuto fuori il progetto sulle autonomie da sottoporre alla II Sottocommissione e, in seguito, alla Commissione dei 75. All’interno del Comitato furono avanzate, in effetti, tre proposte, elaborate rispettivamente da Oliviero Zuccarini, dal democristiano Ambrosini e dal socialista Lami-Starnuti. Nel suo progetto sull’ordinamento regionale, Zuccarini sviluppò in modo organico le idee che aveva già avuto modo di illustrare nella sua rivista, facendo del Comune il punto di partenza dell’intera riforma. Val la pena di soffermarsi un momento su una proposta che pure non avrebbe avuto un seguito nei lavori della Commissione, anche perché rappresentò, di fatto, l’unico progetto di Stato federale presentato alla Costituente.

Dunque, Zuccarini si preoccupò anzitutto di definire il Comune e la sua sfera di autonomia. Al Comune, “nucleo fondamentale della libertà e dei diritti del cittadino”, era concesso un ampio potere di autoregolamentazione, in modo da adeguare le proprie strutture alle diverse condizioni socio-economiche del territorio[1]. Nei rapporti con gli altri comuni, era riconosciuta la possibilità di costituire liberamente più vaste aggregazioni (i Circondari), per arrivare infine alla Regione[2]. Questa veniva ad assumere nel progetto di Zuccarini tutte le caratteristiche proprie di un ordinamento federale, disponendo della potestà legislativa esclusiva su tutte le materie non espressamente attribuite allo Stato[3].

Uno spazio centrale era naturalmente riservato alla autonomia finanziaria. La distinzione, in questo caso, era nettissima: alla Regione spettava ogni competenza in materia di imposte dirette, nonché il potere di fissare la ripartizione percentuale spettante ai Comuni; a questi ultimi erano invece riservati i tributi a carattere personale e quelli legati a servizi di utilità locale; allo Stato, infine, i proventi dei monopoli, delle dogane, dei grandi servizi pubblici, del bollo e di tutto quanto faceva riferimento a servizi di natura nazionale. Nello schema predisposto da Zuccarini non veniva ignorato il problema legato agli inevitabili squilibri di ricchezza tra le Regioni, prevedendo un Fondo di solidarietà nazionale costituito da quote percentuali sulle imposte dirette fissate dall’Assemblea Nazionale[4]. Inoltre, esso recuperava tutti gli strumenti di democrazia diretta di matrice elvetica come la revoca dei rappresentanti e il referendum, accentuandone la funzione specie in materia di imposta[5].

Quest’ultimo aspetto, in particolare, rispondeva ad una concezione di fondo: la necessità di conciliare la scelta autonomista con una visione più generale di stampo liberistico, volta a tutelare la proprietà da eccessi “espropriativi” che avrebbero potuto verificarsi in sede locale: non si spiegherebbe, altrimenti, l’ammissione del voto plurimo a livello comunale, con il riconoscimento del diritto di voto ai residenti e a chiunque figurasse nel ruolo dei contribuenti[6]. Anche la previsione di Consigli economici regionali, formati dalle categorie interessate ed ai quali erano attribuiti i compiti consultivi e di controllo, era riconducibile ad una certa idea di democrazia cui non erano estranee inclinazioni tecnocratiche: il che non pareva certo il modo migliore per conquistare al federalismo le forze di sinistra.

(...)

[1] CC, II Sott, Schema di ordinamento regionale proposto dal deputato Zuccarini, copia in DM, FOZ, E IV f 1/27.

[2] Il progetto prevedeva però che “la prima determinazione delle Regioni nei loro confini” sarebbe stata effettuata “dalla legge costituzionale dello Stato. Entro quella determinazione i Comuni di confine [sarebbero stati] liberi di decidere della loro appartenenza ad una o ad altra Regione”. Schema di ordinamento regionale proposto dal deputato Zuccarini, cit.

[3] “L’Assemblea amministra il patrimonio regionale della Regione ed ha la legislazione esclusiva su tutte le materie che la legge costituzionale non abbia già riservato all’Amministrazione generale dello Stato ed ha compiti esecutivi e normativi per le leggi di carattere nazionale”. Schema di ordinamento regionale proposto dal deputato Zuccarini, cit.

[4] Successivamente Zuccarini modificherà questo punto riservando alle Regioni ogni decisione in merito.

[5] “Il referendum popolare è obbligatorio per quelle spese in cui il calcolo di previsione impegnasse più di 1/10 delle entrate ordinarie per un periodo superiore ai 5 anni e in tutti quei casi in cui 1/5 degli elettori del Comune esplicitamente lo richiedesse”. Schema di ordinamento regionale proposto dal deputato Zuccarini, cit.

[6] Cfr. Ibidem.

**Frescobaldi** · 10-08-17, 23:16

In pratica, dunque, lo schema di ordinamento regionale preparato da Zuccarini aveva scarsissime possibilità di approdare alla II Sottocommissione. E difatti, oltre all’opposizione in un certo senso scontata di democristiani, socialisti e comunisti, esso non fu sostenuto con convinzione neppure dall’unico che almeno in teoria avrebbe dovuto sostenerlo, l’azionista Emilio Lussu, il quale alla prima riunione della II Sottocommissione dichiarò esplicitamente che la questione del federalismo poteva ritenersi decaduta perché non disponeva dei consensi necessari[1].

Ebbe la meglio, così, il progetto presentato dal democristiano Ambrosini, che del resto era anche quello che rispondeva maggiormente alle indicazioni contenute nell’odg presentato dal repubblicano Perassi. Un progetto su cui finirono per convergere gli stessi repubblicani, più o meno rapidamente convertiti all’idea di evitare che la difesa ad oltranza del federalismo potesse privare la DC di voti importanti nel confronto con le sinistre, contrarie ad attribuire alla Regione una competenza legislativa primaria anche per un numero limitato di materie.

Un momento significativo di ricongiungimento delle posizioni repubblicane con quelle della DC avvenne sul secondo comma dell’art. 2 del progetto Ambrosini, nel quale era previsto il riconoscimento di uno Statuto speciale per talune Regioni. I repubblicani, pur disposti in linea di massima a concedere ad alcune Regioni particolari forme di autonomia[2] (ad eccezione di Zuccarini[3]), avvertirono come un’incongruenza procedere ad un’approvazione dell’articolo senza aver preventivamente fissato le competenze della Regione. C’era il rischio, e Conti lo sottolineò apertamente, di far assumere a quest’ultima un ruolo riduttivo, avallando la tesi comunista di un riconoscimento all’autonomia regionale unicamente per alcune regioni[4]. Per questo essi sostennero, contro le sinistre, la proposta di sospensiva avanzata da Costantino Mortati[5].

Un’altra occasione significativa di convergenza con le tesi democristiane si verificò sugli artt. 3 e 4 del progetto, che prevedeva la suddivisione della potestà legislativa regionale in primaria e di integrazione. Inizialmente Zuccarini manifestò il parere che tale ripartizione costituisse una inutile e ambigua complicazione che non garantiva le Regioni dalle invadenze del potere esecutivo, pronunciandosi per una più rigida separazione delle rispettive competenze e per una riunificazione degli articoli; una critica rivolta ad Ambrosini, dunque, ma anche una riserva esplicita nei confronti di Perassi (in quel momento assente) che aveva ammesso come legittima ed anzi auspicabile una maggiore articolazione[6]. Ma quando si accorse che la sua tesi aveva avuto quale effetto immediato di indurre le sinistre ad avanzare un emendamento che unificava sì gli articoli (come lui avrebbe voluto), ma limitava la potestà della Regione a “norme di integrazione e di attuazione”, fece immediatamente marcia indietro, cosicché i repubblicani si ritrovarono a votare compatti con la DC per respingere un tentativo insidioso supportato anche dal liberale Bozzi e da Finocchiaro-Aprile[7].

L’asse DC-PRI era destinato a riproporsi al momento di decidere il passaggio delle singole materie nei due diversi tipi di legislazione regionale, in cui spesso i repubblicani si trovarono affiancati ai democristiani nel sostenere una più marcata competenza delle Regioni. Non mancarono, peraltro, delle eccezioni: in alcuni casi, infatti, all’interno del gruppo repubblicano si registrarono differenti valutazioni che confermavano l’esistenza di una articolata sensibilità autonomistica (più accentuata in Zuccarini, più moderata in Perassi[8]); in altri, invece, i repubblicani non esitarono ad assumere in blocco un orientamento “centralista”: tale fu, ad esempio, il caso dell’istruzione, in cui, in linea con la tradizione mazziniana, essi sostennero che in questo campo la competenza dello Stato non doveva venir posta in discussione[9]. Quando poi si giunse ad affrontare le attribuzioni dei Comuni, Zuccarini presentò un emendamento aggiuntivo per recuperare lo spirito originario del suo progetto, che dava agli stessi garanzie precise di autoregolamentazione interna. Tutti i presenti, però, sollevarono numerose obiezioni, e, fatto ancor più significativo, la proposta di Zuccarini non fu sostenuta neppure da Conti e Perassi. Questi ultimi, in particolare, avendo compreso che essa non incontrava consensi all’interno della Democrazia cristiana (Ambrosini osservò che la tesi zuccariniana avrebbe trasformato “la struttura fondamentale del diritto pubblico moderno”), si convinsero della necessità di rinunciarvi definitivamente, rinviando la questione di un più adeguato riconoscimento del Comune alle modalità di elezione della seconda camera[10]. Non a caso, fu proprio Perassi ad avanzare l’ipotesi di affidare l’ordinamento dei Comuni a legge dello Stato, “da integrarsi con norme regionali”[11].

(...)

[1] Cfr. l’intervento di Lussu, AC, CC, II Sott, seduta del 13 novembre 1946, p. 1305.

[2] Al punto 5 dei Lineamenti si legge: “Nel determinare la competenza delle Regioni non è necessario che la Costituzione si attenga rigorosamente al criterio di stabilirla in modo che sia uguale per tutte le Regioni. È un problema che merita di essere attentamente considerato quello di vedere se a talune Regioni, che presentano speciali condizioni geografiche (es. la Sicilia e la Sardegna), sia opportuno attribuire la competenza per qualche materia che non è compresa nella competenza delle altre Regioni”. Lineamenti Costituzionali della Repubblica, cit., p. 9.

[3] Per Zuccarini la concessione di uno speciale statuto a determinate Regioni avrebbe incoraggiato le altre a chiedere uguale trattamento, favorendo così “quel particolarismo che si voleva evitare”. AC, CC, II Sott, seduta del 15 novembre 1946, p. 1332.

[4] A giudizio si Conti, il 2° comma dell’art. 2 del progetto Ambrosini avrebbe potuto “pregiudicare il futuro ordinamento regionale dello Stato, perché evidentemente, quanto dispone il 2° comma dell’articolo anzidetto tende a ridurre la portata di ciò che si stabilisce nel primo”. AC, CC, II Sott, seduta del 15 novembre 1946, p. 1323. I sospetti del gruppo repubblicano erano motivati anche dal fatto che per la concessione degli statuti speciali si impegnassero attivamente le sinistre e in particolare il comunista Nobile, che aveva bollato il movimento regionalista come “fenomeno patologico”. AC, CC, II Sott, seduta del 14 novembre 1946, p. 1315.

[5] Ciò fu peraltro all’origine di una polemica tra il PRI e il PCI che ebbe modo di esprimersi attraverso i rispettivi organi di stampa. In una lettera inviata proprio in quei giorni a Giulio Andrea Belloni (in quel momento direttore del “La Voce Repubblicana”), Conti scriveva: “Il problema che si doveva risolvere era per me di indole tecnica, non politica. Si trattava per me dell’opportunità o meno di includere in un articolo della Costituzione una menzione degli Statuti per la Sicilia, Sardegna, ecc…, la quale per me RIDUCE la portata della non ampia affermazione di autonomia per le Regioni d’Italia. E non volevo – e lo dissi ed è stenografato – che con la menzione degli Statuti per la Sicilia ecc.. si facesse comunque rivivere la insidiosa proposta Grieco (comunista) di riconoscimento della autonomia per la Sicilia E NON per le altre regioni”. Lettera di Giovanni Conti a Giulio Andrea Belloni, 19 novembre 1946, DM, FGAB, G II i 2/13.

[6] Cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 16 novembre 1946, p. 1337.

[7] Cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 19 novembre 1946, pp. 1347-1350.

[8] Così, ad esempio, sulla inclusione delle scuole professionali nell’art. 4, Perassi si era astenuto, mentre Zuccarini aveva votato a favore insieme ai democristiani. Una situazione analoga si ripeteva per l’Industria, con il sì di Zuccarini e il parere contrario di Conti e Perassi (insieme a liberali e sinistre). Sul Commercio, infine, Conti e Zuccarini votavano a favore insieme alla DC, Perassi si asteneva. In linea di massima, dunque, si conferma la nostra tesi che evidenzia nel gruppo repubblicano una posizione più accentuatamente autonomistica di Zuccarini a fronte di una posizione più moderata di Perassi, con Giovanni Conti in una posizione mediana. Cfr. AC, CC, II Sott, sedute del 20-21 novembre 1946, pp. 1361.1374.

[9] Così i repubblicani votavano stavolta con le sinistre, risultando peraltro determinanti (12 voti contro 11). Cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 22 novembre 1946, pp. 1383-1385.

[10] Più tardi Conti avrebbe lamentato “la timida collocazione” del Comune nella carta costituzionale (manoscritto s.d., ASA, FGC), a riprova che egli condivideva pienamente l’impegno di Zuccarini su questo punto. Del resto, nel momento in cui il liberale Bozzi aveva presentato un emendamento che rovesciava il 1° comma del titolo V nel modo seguente: “La Repubblica si riparte in Comuni, Province e Regioni”, il leader repubblicano vi aveva aderito prontamente, e solo dopo aver constatato l’orientamento contrario della maggioranza egli aveva ripiegato in un emendamento (“La Repubblica si riparte in Regioni e Comuni. La Provincia è un organo di circoscrizione amministrativa di decentramento regionale”) poi approvato e inserito nel progetto della Commissione dei 75. AC, CC, II Sott, seduta del 13 novembre 1946, 00. 1306-1307.

[11] AC, CC, II Sott, seduta del 6 dicembre 1946, p. 1472.

**Frescobaldi** · 12-08-17, 16:54

Certo, pur dimostrandosi complessivamente più duttili e flessibili, Conti e Perassi non dimenticarono del tutto la loro originale impostazione democratica, quale ebbe modo di esprimersi, ad esempio, nel tentativo di un integrale affermazione dell’istituto referendario[1]. Nel complesso, però, essi furono indotti a ritenere velleitari i tentativi di Zuccarini, e valutarono più opportuno rafforzare nei limiti del possibile l’intesa con la Democrazia cristiana per consolidare i risultati ottenuti. Una conferma sarebbe venuta, del resto, dal diverso modo di giudicare il progetto sulle autonomie una volta che questo ebbe assunto una veste definitiva con l’approvazione da parte della Commissione dei 75. Conti e Perassi manifestarono infatti apprezzamento per il lavoro fatto[2], mentre Zuccarini non si trattenne dall’avanzare qualche riserva[3].

Eppure, a ben guardare, anche quest’ultimo dovette alla fine convincersi che un atteggiamento più moderato si rendeva necessario per evitare che in Assemblea le forze antiregionaliste avessero il sopravvento. Dall’esame dei verbali delle sedute dell’Unione per le Autonomie locali sembra emergere, anzi, una visione più pragmatica di quanto egli non si sentisse di esprimere in forma pubblica. Già nei primi mesi del 1947, alcuni segnali indicavano che quanto era stato fissato dalla Commissione dei 75 in tema di autonomie rischiava seriamente di subire un drastico ridimensionamento. Oltre all’opposizione della burocrazia centrale e delle Province (che vedevano nella creazione delle Regioni un pericolo per la loro stessa esistenza), significativa era stata la presa di posizione del leader comunista Togliatti, nonché quella di autorevoli esponenti dell’area liberale come Croce o Francesco Saverio Nitti. In parte, la loro opposizione pregiudiziale alla Regione traeva alimento anche da alcuni fenomeni che certo non giovavano all’affermazione del principio; una certa “mania dello spezzettamento”, ad esempio, veniva deplorata dagli stessi fautori delle regioni, perché contribuiva ad avvalorare l’ipotesi che l’istituto in sé favorisse la disintegrazione dell’unità nazionale[4].

Così, intervenendo alla Costituente per illustrare i contenuti generali del progetto, Zuccarini mostrò fin dai primi di marzo di aver superato talune perplessità e di considerare lo stesso come “un acconto per l’avvenire”, lasciando intendere che il suo orientamento si sarebbe basato sulla difesa dei risultati acquisiti[5]. Ma pochi giorni dopo, intervenendo ad una riunione dell’Unione per le Autonomie locali, egli si dimostrò assai più conciliante dichiarando, il 12 marzo, che sarebbe convenuto, piuttosto che far naufragare il progetto, accettare qualche modifica.

E di quanto fosse necessaria questa revisione sostanziale da parte di chi, fino all’ultimo (dopo la rapida uscita di scena di Lussu) aveva creduto in un ordinamento di tipo federale, ben lo si vede tra la fine di maggio e i primi di luglio, allorquando l’Assemblea Costituente iniziò il dibattito sull’ordinamento regionale. Per i repubblicani intervennero, nell’ordine: De Vita, il quale ricordò a nome del meridione che il vero pericolo per l’unità era rappresentato dall’accentramento[6]; Spallicci, che si soffermò sul sentimento di appartenenza regionale quale elemento cardine della italianità e della coesione nazionale; Macrelli, dal quale vennero ribaditi alcuni dubbi sulla genericità delle norme relative alla potestà delle regioni e alla loro autonomia finanziaria[7]. In ultimo parlarono Zuccarini e Conti. Il primo mise l’accento sulla necessità della Regione quale pilastro dell’intera Costituzione, come cardine di tenuta delle istituzioni democratiche, auspicando non senza una punta di ironia che Togliatti ripetesse il “miracolo” dell’art. 7, ovvero un capovolgimento delle posizioni del PCI nel momento in cui, con la nascita del IV governo De Gasperi, l’allontanamento dal potere autorizzava a sperare in un ripensamento[8]. Conti, invece, cercò di guadagnare consensi alla tesi regionalista adducendo motivazioni di funzionalità degli organismi centrali, dato che il parlamento del passato regime non era stato assolutamente in grado di provvedere agli interessi generali del Paese[9].

In realtà, nonostante gli ammiccamenti dei repubblicani (ora indirizzati alle sinistre, ora ai liberali), in Assemblea regnava un’atmosfera ostile, che ebbe modo di manifestarsi fin dalle prime battute. La discussione del progetto iniziò infatti attraverso vari tentativi di ribaltamento di quanto a suo tempo deciso dalla Commissione dei 75, tant’è che i repubblicani Conti e Martino, spalleggiati da Lussu, invitarono l’Assemblea a passare subito all’esame dei singoli articoli, onde evitare colpi di mano effettuati da maggioranze occasionali[10].

Eppure, anche questa mossa non evitò per un momento la possibilità che venisse rimesso tutto in discussione. Protagonista, ancora una volta, il comunista Nobile, che ripropose un emendamento sostitutivo precedentemente avanzato da Bozzi e Grassi del seguente tenore: “sostituire gli artt. dal 107 al 125 col seguente: la Repubblica si riparte in Comuni, Province e Regioni. Con la legge costituzionale saranno stabiliti i confini delle diverse Regioni, nonché i poteri e la competenza, normativa ed amministrativa, dei Comuni, delle Province e delle Regioni e i rapporti fra questi enti e lo Stato”. Un emendamento che tradotto in parole povere significava il rinvio sine die dell’intero titolo V della Costituzione. E fu proprio in questo frangente che, di fronte ad un incerto Terracini, Zuccarini dichiarò in modo fermo che l’emendamento non poteva essere messo in discussione. A sostegno della sua tesi intervenne anche Persico, vicepresidente dell’Unione per le Autonomie locali, mentre per l’emendamento Nobile parlò il socialista Targetti. La pregiudiziale Zuccarini venne messa ai voti, “per alzata e per seduta”: risultato incerto. Solo attraverso una nuova votazione “per divisione” si arrivò a respingere l’ultimo tentativo comunista[11].

(...)

[1] Proprio sul referendum popolare a livello locale Conti puntava come alternativa al controllo di merito sui Comuni (cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 14 dicembre 1946, p. 1525). Dal canto suo, Perassi si batté con tenacia per l’adozione del “referendum sospensivo”, ovvero il diritto riconosciuto in determinate condizioni al popolo di pronunciarsi “su un disegno di legge già adottato dalle due Camere prima che esso diventi legge”. T. PERASSI, Costituente e referendum, “La Voce Repubblicana”, 2 giugno 1946. Più in generale sul ruolo di Perassi cfr. D. GIACALONE, Le forme di democrazia diretta, in I repubblicani alla costituente, “Archivio Trimestrale”, aprile-giugno 1981, pp. 239-246.

[2] Si vedano le interviste rilasciate da Conti e Perassi, “La Voce Repubblicana”, 13 e 15 febbraio 1947. In particolare Perassi ribadì che il difetto più evidente del progetto stava semmai in “un certo inflazionismo per quanto concerne principi generici di carattere programmatico e di scarsa postata giuridica”, a conferma dell’orientamento dissenziente dei repubblicani sulla prima parte dello stesso.

[3] Cfr. il testo manoscritto dell’intervista a Oliviero Zuccarini DM, FOZ, E IV g 8/5.

[4] Per affrontare con maggiore efficacia la questione, il repubblicano Macrelli propose di formare speciali gruppi formati dai deputati eletti nelle varie regioni.

[5] Intervento di Zuccarini, AC, seduta del 7 marzo 1947, riprodotto col titolo Esigenze di democrazia nella nuova struttura dello Stato, “La Critica Politica”, aprile 1947.

[6] Cfr. AC, seduta del 3 giugno 1947, pp. 2109-2114.

[7] Cfr. AC, seduta del 4 giugno 1947, p. 2161.

[8] Cfr. AC, seduta del 6 giugno 1947, pp. 2221-2230.

[9] Cfr. G. CONTI, Discorsi parlamentari, Roma, Senato della Repubblica, 1991, p. 183.

[10] Cfr. AC, seduta del 27 giugno 1947, p. 2395.

[11] Cfr. ibidem, p. 2413. L’episodio è ricordato con evidente compiacimento dallo stesso O. ZUCCARINI, I repubblicani alla Costituente nazionale, in Studi per il XX anniversario della Costituente, cit., p. 876.

**Frescobaldi** · 12-08-17, 20:55

La discussione ebbe quindi modo di procedere sui singoli articoli: la potestà legislativa venne ulteriormente ridimensionata, ed inutilmente i repubblicani (specie Zuccarini) tentarono in extremis di reinserire alcune materie in una battaglia che a questo punto diventava puramente di bandiera[1]. Anche Nobile non si dette per vinto, e presentò ben dodici emendamenti soppressivi, quasi uno per ogni singola materia di competenza regionale: ma anche lui dovette rassegnarsi. L’ordinamento regionale che alla fine venne fuori da quelle convulse sedute era il dosaggio di un lungo compromesso, nel quale molta acqua era stata portata al vino originario. Zuccarini, sconsolato, si lasciò andare ad una punta di pessimismo: ridotta la potestà legislativa, ridotte le materie di competenza regionale – dichiarava l’esponente repubblicano – “si è finito col dare ragione a Nitti e ai rischi paventati dalla creazione di una nuova burocrazia regionale”[2].

Così il cammino dei repubblicani iniziava, adesso, doppiamente in salita: caduta l’utopia federalista (nella quale, peraltro, solo Zuccarini aveva dimostrato di credere veramente), caduta anche l’ipotesi di una Regione realmente dotata di una larga potestà legislativa, essi si trovavano ora nella condizione non certo agevole di difendere e di chiedere a più riprese l’attuazione di un ordinamento regionale che solo lontanamente assomigliava alle loro idee, e che, come ammoniva Sturzo, gli antiregionalisti si sarebbero impegnati a contrastare o a realizzare nel peggior modo possibile[3].

Di qui la necessità di moderare i giudizi, di non cedere alla tentazione di un ripensamento critico improduttivo (come invece avrebbe fatto Salvemini[4]), ma di assumere fin d’ora “un impegno costituzionale”: far sì che il titolo V della Costituzione potesse davvero diventare (come Zuccarini aveva auspicato) “una porta lasciata aperta attraverso cui la democrazia può ancora passare e realizzarsi”[5].

(...)

[1] Cfr. AC, seduta del 4 luglio 1947, pp. 2505-2506.

[2] Ibidem. Sul fenomeno della burocrazia regionale e sulle influenze nefaste del sistema partitico nella formazione delle regioni cfr. E. ROTELLI, La non riforma. Le autonomie locali nell’età dei partiti, Roma, ed. Lavoro, 1981, p. 56. Per un bilancio più articolato cfr. R. PUTNAM, R. LEONARDI, R. NANETTI, La pianta e le radici. Il radicamento dell’istituto regionale nel sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, 1985.

[3] “C’è un altro pericolo da parare – annotava Sturzo in una lettera a Giovanni Conti del 28 luglio 1947 – quello dell’ostruzionismo centrale perché le Regioni non funzionino o funzionino male. Gli antiregionalisti di Roma sarebbero lieti di poter dimostrare che la riforma non aveva radici nella coscienza nazionale e non aveva ragion d’essere nell’interesse del Paese. Oggi, quindi, comincia una seconda e più lunga lotta alla quale bisogna essere preparati. Lei e i suoi colleghi del PRI che così validamente avete contribuito alla prima lotta combattuta alla Costituente (…), sarete di sicuro al primo posto per la valorizzazione pratica e costante della Regione”. Lettera di Luigi Sturzo a Giovanni Conti, 28 luglio 1947, “La Voce Repubblicana”, 29 luglio 1947.

[4] In particolare Salvemini, vicino a Zuccarini nel modo in cui aveva impostato la battaglia federalista, ne aveva preso le distanze ai primi del 1947 accusandolo di conversione alla “mentalità mazziniana-centralista” per aver voluto “fabbricare la regione” da Roma, senza tener conto delle esigenze locali (cfr. la lettera di Salvemini a Zuccarini del 20 gennaio 1947 in L. CECCHINI, Su alcune lettere di Gaetano Salvemini a Oliviero Zuccarini, “Archivio Trimestrale”, giugno-settembre 1976, pp. 163-166). Un’accusa a nostro parere del tutto infondata, dato che Zuccarini era stato l’unico che anche alla Costituente si era attenuto fedelmente al metodo di Cattaneo. Salvemini ribadiva comunque il suo giudizio negativo sull’operato dei repubblicani per essersi associati “ai clericali nel votare una regione che non ha nulla a che vedere né con la regione di Cattaneo né con quella di Mazzini”. (G. SALVEMINI, Federalismo e regionalismo, “Il Ponte” luglio 1949; ora in Id., Opere, IV, vol. II. Movimento socialista e questione meridionale, Milano, Feltrinelli, 1968, pp. 628-640). Il disagio di Zuccarini emerge chiaramente in una lettera inviata a Salvemini all’inizio del 1950, con la quale l’esponente repubblicano desiderava troncare una polemica che si stava ormai trascinando da alcuni mesi senza costrutto: “Il sono decisamente contrario – puntualizzava ancora una volta Zuccarini – al modo come la regione viene attuata, se pure lo sarà. Ma devo diventare centralista per questo? (…) Mettermi sulla scia di coloro che strillano contro la regione perché vogliono lo Stato forte? Non ti nascondo che questo discutere sulla regione tra noi, per stabilire che ci siamo ingannati, che abbiamo avuto torto (il torto, semmai, è stato nell’aver accettato di seguire la linea della minore resistenza, quindi della incoerenza e del compromesso) non può, secondo me, che servire a screditarci e a indebolirci ancora di più”. Copialettera di Oliviero Zuccarini a Gaetano Salvemini, 8 febbraio 1950, DM, FOZ, F III d 1/103. Per la replica di Salvemini (“se questo è Federalismo, propongo di impiccare senz’altro Carlo Cattaneo”), cfr. la lettera a Zuccarini dell’11 febbraio 1950 in L. CECCHINI, Su alcune lettere di Gaetano Salvemini a Oliviero Zuccarini, cit., p. 167.

[5] Testo di un’intervista rilasciata da Oliviero Zuccarini [1947/1948], DM, FOZ, E IV f 3/2.

**Frescobaldi** · 07-12-17, 02:56

Parlamento e governo

Le proposte avanzate dai repubblicani per una ridefinizione dell’assetto centrale dello Stato furono il risultato della combinazione di più fattori: da una parte l’esperienza dello Stato liberale prefascista, sul quale come abbiamo visto essi potevano rivendicare un’attenzione particolare e una analisi politico-istituzionale di lungo periodo; dall’altra l’influenza esercitata dai modelli stranieri, in cui essi si dimostravano prevalentemente attratti dalla Svizzera senza però accantonare del tutto il modello istituzionale nordamericano. Oltre a questi elementi, vi era un tratto comune anche alle altre forze politiche, ovvero la recente esperienza del regime fascista come monito di fronte a ipotesi istituzionali miranti alla creazione di un forte potere esecutivo. Si deve sottolineare, infine, una caratteristica del tutto peculiare al PRI: la stretta connessione tra la creazione dell’ente Regione e l’organizzazione del potere legislativo, con riflessi significativi nella composizione della seconda camera (Senato).
Al centro delle preoccupazioni degli esponenti repubblicani (soprattutto Conti e Perassi) rimase comunque, per tutto il corso dei lavori, la volontà di individuare una soluzione in grado di soddisfare due esigenze non facilmente conciliabili: restituire autorità e prestigio al Parlamento evitando, nel contempo, che si riproducessero quei fenomeni di instabilità ministeriale che avevano caratterizzato il precedente regime. Ciò fu all’origine di una condotta non sempre lineare, oscillante e addirittura, per certi aspetti, perfino contraddittoria, data l’oggettiva difficoltà di trovare una forma di governo dotata di un discreto margine di autonomia e nello stesso tempo saldamente ancorata al voto parlamentare: così, ad esempio, quando Conti presentò, dopo Mortati, la sua relazione sull’ordinamento dello Stato alla II Sottocommissione (4 settembre 1946), egli dichiarò di proporre una soluzione intermedia “tra il regime parlamentare e quello direttoriale”, ma non mancò parallelamente di sottoporre all’esame dei presenti uno schema approssimativo di Costituzione in cui il potere esecutivo era interamente affidato al presidente della repubblica ed esercitato per mezzo di suoi ministri[1]. È probabile che in questo caso avesse finito per giocare un ruolo determinante la volontà di risolvere subito il nodo della forma di governo, evitando così che la tesi presidenzialistica potesse nuovamente affacciarsi durante l’iter dei lavori con un progetto più organico. Non a caso, nella medesima seduta sarebbe stato proprio Tomaso Perassi a proporre il ben noto ordine del giorno che escludeva tassativamente l’adozione sia del regime direttoriale che del regime presidenziale, pronunciandosi per il sistema parlamentare “da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”[2].
È noto come in seguito le cose sarebbero andate diversamente, prevalendo un’interpretazione fortemente riduttiva della seconda parte dell’ordine del giorno Perassi[3]. Tuttavia, se è vero che i sostenitori del regime parlamentare non seppero trovare soluzioni efficaci per risolvere quei problemi che essi stessi avevano sollevato (anche per la sottovalutazione, comune un po’ a tutti, del ruolo futuro esercitato dai partiti) è anche vero che i sostenitori della scelta presidenziale furono pochi e in qualche caso esitanti. Così, ad esempio, mentre Calamandrei si dichiarò fin dall’inizio un convinto e appassionato assertore di questa tesi, non avvenne lo stesso per esponenti autorevoli del PRI che pure successivamente avrebbero assunto posizioni analoghe come Randolfo Pacciardi, il quale anche in una delle sue ultime interviste ha dichiarato di aver avuto, allora, remore ad esprimere pubblicamente le proprie idee su “un ordinamento che dà grandi poteri a un uomo solo, proprio mentre uscivamo da una lunga notte durante la quale un uomo solo aveva provocato quel terribile sconquasso”[4]. Una ulteriore dimostrazione, dunque, di quanto il regime fascista avesse influenzato il dibattito istituzionale di quegli anni e contribuito ad accantonare rapidamente ipotesi del genere anche in coloro che, come Conti e Perassi, avevano a lungo discusso la questione:

Abbiamo tanto meditato intorno a questo problema – osservava Conti nella discussione generale sull’ordinamento dello Stato – Ricordo le discussioni che feci con l’amico onorevole Perassi, cinque, sei, sette anni or sono. Ci siamo convinti da allora che il sistema presidenziale per l’Italia non è assolutamente accettabile[5].

Indubbiamente, per quanto riguarda l’aspetto specifico dei rapporti tra governo e parlamento, i repubblicani non riuscirono almeno all’inizio ad andare oltre un approccio puramente negativo, in cui la critica dello Stato liberale non sempre fu accompagnata da proposte capaci di coniugare la valorizzazione delle prerogative parlamentari con esigenze altrettanto vitali come la rapidità del lavoro legislativo e la stabilità di governo. Così, nei Lineamenti Costituzionali, mentre l’esclusione tassativa del decreto-legge (di cui nel precedente regime si era fatto largo uso) veniva compensata da una “procedura d’urgenza” di tipo parlamentare sulla cui efficacia era lecito nutrire qualche dubbio[6], la responsabilità individuale dei ministri per gli atti del loro ministero (in aggiunta a quella solidale per la politica generale del Governo) non pareva l’accorgimento più adatto per garantire il potere esecutivo dai mutevoli umori delle assemblee[7]. A questa seconda enunciazione, del resto, Perassi si sarebbe attenuto anche durante i lavori della Commissione. Nel momento in cui si aprì il dibattito sullo schema predisposto dal Comitato di redazione[8], il giurista repubblicano fu difatti l’unico ad avanzare un emendamento sostitutivo che delineava ancora una responsabilità ministeriale di tipo collegiale[9].
D’altra parte, si deve anche ricordare che su questo tema il gruppo repubblicano alla Costituente si trovava profondamente diviso: Conti, ad esempio, era convinto che una volta accantonata l’ipotesi del regime presidenziale (che lui avversava), occorresse risolvere ad ogni costo il problema della stabilità di governo, onde evitare che la neonata Repubblica fosse fin dall’inizio segnata da quei difetti che avevano irrimediabilmente aggravato la crisi del passato regime. In un primo tempo, il leader repubblicano non aveva esitato a ipotizzare governi della durata predeterminata[10]. Ma quando si rese conto che ciò avrebbe prodotto quale conseguenza l’impossibilità per il Parlamento di affermare il potere di indirizzo e di controllo nei confronti dell’esecutivo[11], egli sostenne con entusiasmo l’impostazione di Egidio Tosato, favorevole alla creazione di un governo incentrato sulla figura del Primo Ministro, al quale sarebbe spettata la direzione e la responsabilità di tutta l’attività governativa:

Il concetto che abbiamo meditato molto per la costituzione del Governo e che l’onorevole Tosato ha trasferito nella relazione in modo geniale e limpido è questo: si costituisca un Governo nel quale il Gabinetto abbia un funzione minore, e in un certo senso subordinata; ci sia chi assuma le responsabilità di fronte al Parlamento della direzione del Governo. Ed ecco la figura del Primo Ministro come è presentata nel testo costituzionale[12].

In questo modo – argomentava Conti (ed in questo egli si differenziava dalla posizione di Perassi) – si sarebbero potuti evitare gli “inconvenienti e i danni della collegialità e specialmente della solidarietà ministeriale”[13], e quindi contrastare, in modo efficace, le degenerazioni tipiche del regime assembleare. A questa soluzione, tuttavia, si dimostrò nettamente avverso Oliviero Zuccarini. Preoccupato soprattutto di rafforzare il ruolo del Parlamento (sulla quale concordavano, del resto, anche Conti e Perassi) indipendentemente, però, da ogni altra considerazione, egli annunciò il suo orientamento contrario alla impostazione di Tosato ritenendo che la figura del Primo Ministro, per come era concepita e per la nomina del Presidente della Repubblica (al quale era affidato, peraltro, il potere di sciogliere le Camere) non fosse priva di rischi per la tenuta delle istituzioni[14]. Per questo egli si trovò a votare quasi sempre con le sinistre (ritrovandosi così a fianco del comunista Nobile, deciso avversario del regionalismo)[15].
D’altra parte, si deve anche tenere presente che se su questo punto era possibile rilevare delle convergenze occasionali, a differenziare nettamente i repubblicani dalla sinistra marxista rimaneva pur sempre una diversa concezione del Parlamento in relazione all’ordinamento regionale. In altri termini, se è vero che alla Costituente i repubblicani, critici del parlamentarismo, non sempre riuscirono a dimostrare un’adeguata coesione interna rivelando nel caso di Zuccarini la preoccupazione di un rafforzamento eccessivo dei poteri del governo, è anche vero che ciò avvenne perché essi confidavano soprattutto nella prospettiva autonomistica come risposta principale ai problemi posti dalla lentezza del lavoro parlamentare, riconducibili essenzialmente all’accentramento legislativo. Tutto questo era destinato ad avare dei riflessi significativi nella struttura e nella composizione stessa del Parlamento: nella relazione che Conti presentò alla II Sottocommissione il 4 settembre 1946 egli precisò subito che “le disposizioni contenute negli artt. del testo” erano “in rapporto con la struttura autonomistica dello Stato”, indicando come condizione preliminare la necessità di una drastica riduzione del numero dei deputati[16]. Tuttavia, pur attenendosi al proposito di restituire vitalità ed efficacia al Parlamento soprattutto attraverso il decentramento regionale[17], i repubblicani suggerirono immediatamente come preferibile la scelta bicamerale, e per due motivi: in primo luogo, per favorire una maggiore ponderazione e quindi un miglioramento qualitativo della legislazione[18]; in secondo luogo (ed era questo l’aspetto che maggiormente li caratterizzava), per far sì che nella seconda camera potessero trovare spazio con una adeguata rappresentanza le Regioni e i Comuni[19]. D’altra parte, al fine di evitare che il bicameralismo potesse tradursi in un rallentamento complessivo del procedimento di approvazione delle leggi, essi furono in un primo tempo orientati ad attribuire alla Camera dei deputati un peso maggiore, ipotizzando per il Senato una maggioranza qualificata di 2/3 per annullare le decisioni della Camera[20].

(...)

[1] Testo di un’intervista rilasciata da Oliviero Zuccarini [1947-1948], DM, FOZ, E IV f 3/2.

[2] Ibidem, p. 917.

[3] Cfr. G. AMATO, F. BRUNO, La forma di governo italiana. Dalle idee dei partiti all’Assemblea Costituente, “Quaderni costituzionali”, aprile 1981, pp. 33-85; a giudizio di Armaroli, l’odg Perassi si configurava come una sorta di rinvio della questione. Cfr. P. ARMAROLI, L’introvabile governabilità. Le strategie istituzionali dei partiti dalla Costituente alla Commissione Bozzi, Padova, Cedam, 1986, p. 30.

[4] Cuore da battaglia. Pacciardi racconta a Loteta, Roma, ed. Del Gallo, 1990, p. 55. Secondo Pacciardi, un altro sostenitore della tesi presidenzialistica era Francesco De Vita, anche lui membro della Commissione dei 75 ma destinato alla I Sottocommissione. Cfr. R. PACCIARDI, Da Madrid a Madrid. Riflessioni, discorsi, scritti dal 1936 al 1974, Roma, Barulli, 1974, p. 7.

[5] Discorso di Conti nella seduta del 19 novembre 1947 in G. CONTI, Discorsi Parlamentari, cit., p. 216.

[6] Era prevista, in particolare, una speciale Commissione parlamentare (la Delegazione parlamentare permanente) nominata con criterio proporzionale, che avrebbe avuto anche il compito di dichiarare lo stato di necessità. Cfr. Lineamenti Costituzionali della Repubblica, cit., pp. 16-17.

[7] Cfr. ibidem, p. 20.

[8] Questo era formato, in particolare, dagli on. Bozzi, La Rocca, Tosato, Conti, Lami-Starnuti, Mortati, Perassi e Rossi. La consistente rappresentanza repubblicana (2 membri su 9) costituisce a nostro parere una conferma dell’interesse sulla questione, pur con tutti i limiti che si sono evidenziati.

[9] Questo l’emendamento Perassi: “Il Primo Ministro e i ministri sono collegialmente responsabili della politica generale del Governo e ciascuno di essi degli atti di sua competenza”. Gli altri emendamenti erano stati presentati da Costantino Mortati (“Il Primo Ministro ha la direzione della politica generale del Governo e ne assume la responsabilità”) e da Egidio Tosato (“Il Primo ministro ha la responsabilità dell’attuazione della politica generale del Governo”). Cfr. AC, CC, II Sott, 1° sez, seduta del 10 gennaio 1947, p. 1824.

[10] “Ero convinto (…) della necessità della stabilità assoluta del Governo. Mi pareva che fosse un problema da risolversi nel modo più drastico. Il Governo deve essere fisso, deve scadere a termine, tre anni! Tre anni di Governo; sarà quel che sarà, dicevo con convinzione. Ma si cambia opinione, si deve cambiare quando si ragiona freddamente, serenamente su certi problemi”. Discorso di Conti nella seduta del 19 settembre 1947 in G. CONTI, Discorsi Parlamentari, cit., pp. 206-207.

[11] “Mi sono convinto che bisogna andare ad una soluzione intermedia, cercare, sì, la stabilità dei Governi, ma circondare questa conquista di una quantità di cautele, di molte cautele. Stabilità, ma anche possibilità di rovesciare il Governo il quale si dimostri o incapace o portato ad agire con criteri che non sono di purezza e di onestà politica”. Ibidem, p. 207.

[12] Ibidem.

[13] G. CONTI, La Costituzione e il costume, Roma, Libreria Politica Moderna, 1947, p. 36 nota 8. Sulle tesi del Governo forte da parte di Egidio Tosato, cfr. oltre a P. ARMAROLI, L’introvabile governabilità. Le strategie istituzionali dei partiti dalla Costituente alla Commissione Bozzi, cit., pp. 39-40, F. BRUNO, I giuristi alla Costituente: l’opera di Costantino Mortati, in Scelte della Costituente e cultura giuridica, Tomo II, Protagonisti e momenti del dibattito costituzionale, Bologna, Il Mulino, 1980, in particolare pp. 102-103 e pp. 132 e segg. È noto che nel testo definitivo la formula di Tosato finirà per essere bilanciata con la sostituzione del “Primo Ministro” con quella, di intonazione più collegiale, di “Presidente del Consiglio”. Tuttavia, il sostegno pieno di Conti alla formulazione originaria trova una conferma allorquando egli tentò in extremis di far votare un emendamento che avrebbe sostituito “Presidente del Consiglio” con quella di “Presidente dei Ministri” o, in subordine, di “Presidente del Governo” (Cfr. AC, seduta del 23 ottobre 1947, p. 3502).

[14] Commentando il progetto approvato dalla Commissione dei 75, Zuccarini sottolineava come nella formulazione degli articoli relativi al Governo avesse prevalso lo “spirito di autorità”, aggiungendo per ciò che riguarda la figura del Primo Ministro: “per mio conto lo reputo pericoloso”. O. ZUCCARINI, Spirito di libertà o spirito di autorità?, “La Regione Siciliana”, 22-23 marzo 1947. Per la sua posizione in Commissione cfr. AC, CC, II Sott, 1° sez, seduta del 13 gennaio 1947, pp. 1850-1851. In particolare, con riguardo alla facoltà del presidente della repubblica di sciogliere le Camere Zuccarini presentò un emendamento fortemente restrittivo (sostenuto dalle sinistre) che così recitava: “Il Presidente della Repubblica può convocare le camere e, quando abbiano manifestato una loro evidente incapacità ad un regolare funzionamento col ripetersi troppo frequente di crisi ministeriali, può scioglierle dietro parere favorevole dei loro presidenti. Il provvedimento non può essere preso avanti che siano trascorsi due anni di vita parlamentare” (ibidem).

[15] Cfr. AC, CC, II Sott, I sez, seduta dell’8 gennaio 1947, p. 1798.

[16] Cfr. AA, CC, II Sott, seduta del 4 settembre 1946, pp. 911-912. Conti propose 1 deputato ogni 150.000 abitanti, il che si traduceva in una Camera composta da circa 300 deputati. Successivamente, di fronte alla tendenza manifestata dai partiti di sinistra per un Parlamento più numeroso, egli si dichiarò disposto a scendere a 1/125.000 e perfino a 1/100.000. Ma anche questa disponibilità servì a poco perché alla fine tanto nel progetto che nel testo definitivo passò la proposta Fuschini (già avanzata da Targetti) di 1 deputato ogni 80.000 abitanti. Sull’opposizione di Conti alla tesi che si profilava si veda comunque il suo intervento alla Costituente del 19 settembre 1947, in G. CONTI, Discorsi Parlamentari, cit., pp. 203-204.

[17] “Si tratta di costituire un istituto rappresentativo che sia efficace ed utile; si tratta di trasformare l’istituto rappresentativo attuale, di deflazionarlo, di renderlo capace di funzionare, di renderlo attivo, vivo ed agile: si tratta di attribuirgli compiti che possa veramente esercitare”. Intervento di Conti nella seduta del 7 giugno 1947, in G. CONTI, Discorsi Parlamentari, cit. p. 185.

[18] “L’utilità generale che le leggi risultino ponderatamente elaborate e perciò più stabili e più spontaneamente osservate ha manifestamente un valore più alto che non la velocità del meccanismo che le produce”. AC, CC, II Sott, seduta del 4 settembre 1946, p. 911. Franco Simoncini, sottolineava tra i vantaggi della seconda camera “la revisione sostanziale dei progetti di legge che appaiano ad un approfondito esame difettosi appunto o nella forma o nella sostanza: il senso di emulazione fra le due assemblee, che spingerà l’una e l’altra a una maggiore iniziativa e ad una più vigile attenzione nell’attività legislativa; un duplice esame che consente di evitare i pericoli dell’improvvisazione, della suggestione, della emozione e dell’errore; una doppia garanzia di rispetto della Costituzione; una doppia garanzia di rispetto dei diritti delle minoranze”. F. SIMONCINI, La seconda camera nel pensiero del PRI, “Il Pensiero Romagnolo”, 16 novembre 1946.

[19] Cfr. P. AIMO, Bicameralismo e regioni, Milano, Comunità, 1977, p. 79.

[20] Cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 4 settembre 1946, p. 915. Su questi aspetti cfr. anche C. FUSARO, La seconda camera alla Costituente e il ruolo dei repubblicani, “I Ciompi”, aprile-giugno 1990, pp. 28-39.

**Frescobaldi** · 07-12-17, 20:34

Ben presto, apparve chiaro che la prospettiva di far passare nel testo definitivo un sistema bicamerale che fosse formato da due Camere realmente differenziate era destinata a rivelarsi del tutto effimera. Le sinistre, come è noto, dopo aver inutilmente tentato di affermare la tesi monocamerale, ripiegarono su una strategia volta a ridurre al minimo, sotto il profilo strutturale, le differenze tra le due Camere. I sostenitori del sistema bicamerale erano divisi: la Democrazia cristiana, se condivideva l’idea di fondo di non fare della seconda Camera un doppione della prima, rimaneva ferma all’ipotesi corporativa della rappresentanza delle categorie e delle forze sociali; dal canto loro i liberali e le destre in genere si facevano portatori di proposte differenziate, fra cui spesso ricorreva quella di attribuire al Presidente della Repubblica la nomina di un consistente numero di senatori. In pratica, dunque, gli unici sostenitori insieme ai repubblicani di una seconda camera come espressione delle autonomie furono gli azionisti, tra i quali va ricordato soprattutto Emilio Lussu[1].
È bene ricordare, però, che le proposte repubblicane erano forse quelle che più si prestavano ad accogliere le diverse opzioni e, dunque, maggiormente in grado di porsi come base per una mediazione. Il progetto elaborato da Conti, infatti, prevedeva un Senato di 300 membri, così ripartiti: al Presidente della Repubblica sarebbe spettata di diritto la nomina di dieci senatori; i rimanenti 290 membri sarebbero stati eletti per ¾ da speciali assemblee formate dai Consigli regionali e dai delegati comunali, e per ¼ da parte degli “ordini professionali”[2]. Un tentativo, insomma, di combinare la necessità di garantire una adeguata rappresentanza alle Regioni e ai Comuni con le tendenze corporative democristiane e quelle tipicamente monarchiche (la nomina dei senatori da parte del capo dello Stato) delle forze liberali e qualunquiste.
Ad avvalorare temporaneamente l’ipotesi di una disponibilità repubblicana ad una soluzione di compromesso fu poi il voto favorevole di Perassi all’ordine del giorno Mortati sul sistema bicamerale, nel quale veniva accolta la formula Bozzi delle “forze vive” (formula generica che lasciava aperta qualsiasi possibilità), e soprattutto quello compatto dei repubblicani sulla parità tra le due Camere, parità che piaceva alla DC e per la quale essi rinunciavano ad un Senato collocato in una posizione subordinata (ipotesi, questa, gradita alle sinistre)[3].
Tuttavia, dopo i primi segnali di incoraggiamento, la timida intesa fra DC, liberali e repubblicani si interrompeva bruscamente. Al momento di entrare nel vito della discussione sulla composizione della seconda Camera, infatti, prima Conti e poi Zuccarini assunsero una posizione rigida nei confronti della rappresentanza degli interessi patrocinata dalla DC, sostenendo l’odg sulla “Camera delle Regioni” presentato da Lussu (che fu immediatamente respinto)[4]. Inoltre, le sinistre riuscirono a far approvare un ordine del giorno che fissava la natura elettiva della seconda camera, fatto questo che, togliendo al Presidente della Repubblica il potere di nomina di un certo numero di senatori, accentuò l’isolamento dei liberali e delle destre in generale[5].
Per tutti questi motivi, Tomaso Perassi si fece promotore di un tentativo di ricomposizione: la sua proposta prevedeva un Senato di 315 membri (tutti elettivi) di cui 15 da parte della Camera dei deputati, 300 di provenienza regionale; questi ultimi a loro volta sarebbero stati eletti per 1/3 (100) da parte dei consigli regionali, con un minimo di 5 membri per regione e “con la libera scelta fra cittadini aventi uno dei requisiti di capacità e di esperienza nei diversi rami dell’attività produttiva”, gli altri 200 da delegati dei consigli comunali[6]. In pratica, rispetto al progetto iniziale, mentre spariva la quota di senatori nominati dal capo dello Stato, si recuperava il principio di una rappresentanza generica delle forze sociali senza però incasellarla in categorie predeterminate. Di qui un’accoglienza abbastanza fredda da parte della DC e l’opposizione energica dei partiti di sinistra[7].
La proposta Perassi fu comunque all’origine di una serie di sedute complesse e tortuose, tutte riconducibili alla difficoltà di trovare un compromesso capace di riunire le molte soluzioni prospettate in una proposta organica, accettabile da tutti e, soprattutto, non eccessivamente complessa[8]. Per quanto riguarda i repubblicani, si può qui solo aggiungere che se nel dibattito sulle autonomie locali Conti e Perassi (a differenza di Zuccarini) accettarono di buon grado di accogliere un ridimensionamento delle loro pretese (assumendo soprattutto un atteggiamento moderato per quanto riguarda i Comuni), sulla seconda Camera apparvero assai più combattivi, quasi a voler cercare in essa una possibile rivalsa[9]. Il risultato, tuttavia, non fu certo migliore: nel momento in cui il tema della seconda Camera fu affrontato in adunanza plenaria dalla Commissione dei 75, i sostenitori del bicameralismo differenziato procedettero infatti in ordine sparso, ottenendo come unico effetto quello di favorire la strategia dei partiti di sinistra che fecero convergere con successo i propri voti su una proposta in primis avanzata dai liberali e successivamente ripresa dal comunista Nobile che stabiliva la elezione del Senato in ragione di 1/3 dalle regioni e per 2/3 a suffragio universale diretto[10].
Appariva chiaro, insomma, che la mancanza di un accordo preventivo (solo questo, infatti, avrebbe potuto evitare che su molti punti le questioni di principio prevalessero) avrebbe portato alla nascita di un sistema bicamerale in cui ben pochi sarebbero stati, alla fine, gli elementi di diversificazione. Quando il progetto fu portato all’esame dell’Assemblea per la definitiva approvazione, la DC tentò inutilmente di riproporre l’elezione da parte delle categorie (sia pure attraverso un criterio di “regionalizzazione”), lasciando così ai repubblicani il compito di portare avanti l’ultima battaglia per l’affermazione di un bicameralismo capace di aggiungere al vantaggio della “doppia lettura” una limitata rappresentanza delle autonomie. E fu ancora un volta Perassi, nella seduta del 24 settembre del 1947, ad avanzare una nuova ipotesi di mediazione che prevedeva una seconda Camera eletta rispettivamente per 1/3 (e in subordine per ¼) dalle Regioni (col minimo di 3) e “per il resto da delegati eletti a suffragio universale fra gli elettori iscritti nel Comune della Circoscrizione di 1° grado, in proporzione al numero di abitanti”[11]; una ipotesi che cercava in qualche modo di dare una risposta ad alcune obiezioni che erano state avanzate in Commissione, ma che a questo punto si traduceva in un nuovo scontro fra i sostenitori della tesi centralista e chi, come i repubblicani, intendevano per questa via affermare una timida rappresentanza delle Regioni, sia pure combinando questo criterio con una elezione di secondo grado.
Sottoposta ad una votazione “per divisione” e a scrutinio segreto, la proposta Perassi veniva però respinta, sia pure con un margine ristretto[12]. L’ultima battaglia che vide impegnati i repubblicani fu così in difesa di una formula ambigua ed equivoca che prevedeva l’elezione del Senato su “base regionale”, la quale avrebbe assunto tuttavia un significato ben diverso da quello che essi intendevano attribuirle.
L’errore maggiore dei repubblicani e della DC fu, probabilmente, quello di aver perso in Commissione del tempo prezioso, e di non esser riusciti a individuare una proposta di compromesso accettabile anche alle forze liberali, che, deluse, avevano finito con l’andare incontro alle sinistre[13]. Il risultato finale fu un bicameralismo “spurio”, rappresentato cioè da due camere solo formalmente differenziate e dotate delle medesime attribuzioni, oltre che formate da un elevato numero di rappresentanti.

(...)

[1] Per una sintesi degli orientamenti oltre P. AIMO, Bicameralismo e regioni, cit., pp. 79-109, si veda N. OCCHIOCUPO, La Cemera delle regioni, in Scritti in onore di Costantino Mortati, Varese, Giuffrè. 1977; A. QUASI, Bicameralismo e attività legislativa del Parlamento dagli studi preparatori al testo costituzionale, in La fondazione della Repubblica. Dalla Costituzione provvisoria alla Assemblea Costituente, Bologna, Il Mulino, 1979, 349-380; E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti. La formazione del nuovo ordinamento elettorale nel periodo costituente (1944-1948), Milano, Comunità, 1982, pp. 295-336.

[2] AC, CC, II Sott, seduta del 4 settembre 1946, p. 915.

[3] “Si deve escludere in modo assoluto – puntualizzava Conti – che il Senato possa essere sottomesso al volere della Camera e viceversa; fra l’uno e l’altro organo dovrà aversi uno scambio continuo di deliberazioni, di pareri, di critiche, e quindi non si potrà stabilire alcune prevalenza dell’una Camera sull’altra”. AC, CC, II Sott, seduta del 18 settembre 1946, p. 1020.

[4] Conti ribadiva il concetto secondo cui la seconda camera doveva “essere costituita quasi esclusivamente su base regionale”, aggiungendo di conseguenza di preferire la proposta di Lussu a quella di Mortati, dato che la “rappresentanza organica degli interessi non rappresenta nulla; è una illusione e una finzione”. Egli manteneva comunque una certa apertura di fronte all’ipotesi di immettere uomini di cultura e anche rappresentanti di categorie, ma “non corporativizzate come vorrebbe l’on. Mortati, perché ciò implicherebbe il ritorno al sistema dei cittadini incasellati nelle organizzazioni secondo i principi del corporativismo”. AC, CC, II Sott, seduta del 24 settembre 1946, p. 1090. Ancor più categorica l’opposizione di Zuccarini alla rappresentanza degli interessi. (cfr. ibidem, pp. 1085-1086). Sul sostegno dei repubblicani all’odg Lussu, cfr. AC, CC, II Sott, seduta del 26 settembre 1946, p. 1114.

[5] Cfr. P. AIMO, Bicameralismo e regioni, cit., p. 124.

[6] AC, CC, II Sott, seduta del 15 ottobre 1946, p. 1172.

[7] La DC si limitava unicamente ad accogliere in linea di massima la tesi secondo la quale la seconda camera sarebbe stata formata per 1/3 dalle Regioni e per 2/3 dai Consigli comunali, riservandosi un più approfondito esame sulle condizioni degli eleggibili. Sul progetto Perassi cfr. anche G.B. BOERI, Il problema della Seconda Camera, “La Voce Repubblicana”, 27 ottobre 1946; La Seconda camera e i nostri critici, “La Voce Repubblicana”, 31 ottobre 1946.

[8] Cfr. P. AIMO, Bicameralismo e regioni, cit., pp. 133-140.

[9] In una delle ultime sedute della II Sottocommissione, Conti “di dichiara[va] dolente nel dover constatare che i colleghi del gruppo democratico cristiano [insistevano] per una sistemazione della Camera dei Senatori che [appariva] in contrasto con le stesse loro idee politiche, rifiutando di accettare la proposta Perassi”, aggiungendo: “Mentre il campanile comunale figura in tutte le copertine degli opuscoli ed i tutti i manifesti di propaganda democratica-cristiana ed il Comune viene presentato agli italiani come un grande simbolo di glorie passate e una grande promessa per l’avvenire del paese, nella circostanza attuale i democratici cristiani sembrano voler rinnegare il loro punto di vista”. AC, CC, seduta del 24 gennaio 1947, p. 1700.

[10] La proposta presentata dall’Unione democratica nazionale, dal Blocco nazionale libertà e dai demolaburisti prevedeva anche il collegio uninominale, e per questo non aveva ricevuto l’appoggio compatto dei socialisti (ma solo quello del PCI). Così i comunisti recuperarono l’idea del suffragio universale diretto depurandola del collegio uninominale, riuscendo ad avere la meglio con 29 voti contro 28.

[11] AC, seduta del 24 settembre 1947, pp. 3013-3015.

[12] Il risultato della votazione (nella quale si verificarono peraltro degli errori, anche se non determinanti ai fini del conteggio finale) fu il seguente: la prima parte dell’odg (“L’Assemblea Costituente ritiene che i senatori debbano essere eletti nel numero di 3 per ogni Regione dal Consiglio Regionale”) fu respinta con 213 voti contro 198; la seconda (“e per il resto da delegati eletti a suffragio universale fra gli elettori iscritti nel Comune della circoscrizione elettorale di 1° grado in proporzione agli abitanti, secondo le modalità determinate dalla legge”) fu respinta con 220 voti contro 181. Cfr. AC, seduta del 25 settembre 1947, pp. 3045-3052.

[13] Su tale convergenza insiste P. AIMO, Bicameralismo e regioni, cit., p. 166, secondo il quale “l’accordo fra le ali estreme dello schieramento parlamentare [fu] facilitato dalla tenacia e dalla ostinazione con cui la DC [difese] il principio della rappresentanza degli interessi”, alienandosi così “le simpatie dei repubblicani”.

Discussione: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Strumenti Discussione

I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Re: I repubblicani all'Assemblea costituente.

Discussioni Simili

Assemblea Costituente

Assemblea Costituente

Assemblea ri-Costituente.

Repubblicani per la Costituente Laica con Boselli

Permessi di Scrittura